素有“中国小吃之乡”、“中国小吃文化名城”等美誉的沙县，位于福建中部，总人口约25.5万，耕地近20万亩。全县66%的农村劳动力，约6万人外出经营“沙县小吃”，2011年纯经营收入7亿元。一户农民外出经营小吃两三年，回乡盖栋漂亮的小房子，或者买辆小车，在沙县是稀松平常的事。

　　“人走地荒”。小吃业为农民带来丰厚经济回报的同时，也给当地带来了全新的课题——越来越多的耕地，特别是质量较差的山垅田面临被抛荒的命运。

　　“将家里的土地流转出去”成了几万沙县外出农民不得不作出的共同选择。在这不可阻挡的土地流转大潮中，政府该扮好什么角色？如何才能既保证农民的应有利益，又维护租赁方的合法权益？如何才能正确引导并规范土地流转？日前，记者赴沙县调查采访。

　　自发土地流转：农民不踏实，租赁方不安心

　　外出经营沙县小吃远比在家种田挣钱快。事实上，自上世纪90年代开始，随着越来越多农民外出经营小吃，沙县民间就陆续出现了自发的土地流转。

　　“祖祖辈辈都是农民，最看不得地荒掉。”夏茂镇东街村60岁村民罗光炳的想法，代表着农民们共同的心声。为了不使地被撂荒，外出做小吃的他们，在90年代至2004年前的那段时间里，采取了各种各样的办法：有的不收租金，只要求代付农业税；有的将地委托给亲戚代种；有的甚至出50~100元，或者倒贴些化肥、农药，“求”人代种。

　　“那时拿地太容易了。”17岁就开始种地的夏茂镇俞邦村俞广清对土地情有独钟。他回忆说，起初几乎不要付租金，后来虽然要付租金，但只要付很少租金就行。乡里乡亲的，有的要写个字据，有的只要口头说一下，就能得到成片成片的田地。

　　自发土地流转一个最直接的好处是保住了耕地，使耕地不至于被抛荒。然而，随着土地流转的面积越来越大，一系列问题接连出现了：土地升值后，农民得不到应有的效益；租赁方经营不善时，农民有限的田租得不到保证，引发群体性事件；口头和不规范的民间合同，租赁方自身权益也得不到保证，担心农民随时回收，不敢加大投入，制约着规模经营。“农民不放心，租赁方不安心。”沙县农业局局长邓声豪分析说。

　　土地信托流转：农民放心委托地，租赁方专心抓生产

　　如何克服民间自发土地流转的种种弊端？2007年，沙县在县、乡、村分别设立了“流转办”、“流转服务中心”、“流转服务站”三级流转服务机构，运用行政资源，引导、规范土地流转。

　　这种政府主导下的土地流转方式，最大的好处就是，在农民和租赁方之间搭起了互相信任的桥梁，双方都很放心。最大的不足就是，一旦租赁方经营不善，政府将为之承担风险。2009年，儒元村将220亩养鳗场以每年350元/亩的价格出租给林某某养鱼，不承想渔场于2010年倒闭。村民意见很大，为使村民不受损失，镇政府、司法所花费了大量精力，做了大量调解工作，才于今年4月协调林某某支付租金，并终止合同。

　　民间自发流转，双方权益得不到有效保证；政府主导流转，政府将承担多方面的风险。那么，如何才能探索一条更为合理的流转模式？

　　2011年5月，根据《信托法》，由沙县国有资产经营公司出资150万元作为信托基金，成立具有法人资格的沙县源丰土地承包经营权信托公司，开始了新的土地流转：在自愿的前提下，村民将土地委托给村委会——村委会向信托公司提出信托申请——信托公司通过市场化运作，择优确定租赁方——信托公司与租赁方签订合同。

　　“这是一种政府主导下的企业化运作方式，既减少了流转双方的后顾之忧，也有效规避了政府不必要承担的经营风险。”沙县县委常委、宣传部长邓兆盛说。信托公司按市场规则对已签订的1057份流转合同重新规范，有的还向租赁方收取一部分管理费，一旦租赁方出现经营风险时，按规范化合同的约定条款办理。

　　土地信托流转，农民可放心地将地交给信托公司，从信托公司租地的租赁方，也将全部精力放在农业规模经营业务上，不用担心农民提早收地、随意涨租等方面的问题。同时，租赁方再也不用象以前那样挨家逐户地找农民商谈，根据项目特点，直接找信托公司就可能拿到连片的地。俞广清的益鑫农业专业合作社2011年一口气流转了3000多亩耕地，从事烟叶种植和水稻制种，全年收入900多万元，利润100多万元。他说：“如果没有信托公司，这3000亩地根本无法租到，即使租到了也不敢加大投入经营。”

　　出台配套政策：促进流转良性互动

　　为帮助获得土地的租赁方开展规模经营，沙县还出台了一系列配套措施：一是实行贷款贴息，规模租赁方通过这种办法，申请贷款6400万元，县财政贴息286万元。二是扶持农业担保，组织有实力的租赁方成立担保公司，注册资金1000万元，年可提供农业担保5000万元。三是项目资金倾斜，将农业综合开发、土地示范整理、水利设施建设等向租赁方倾斜。四是走出去，加大农业招商项目，引进优质租赁方。

　　短短几年间，沙县全县20万亩耕地，流转已达12万亩，占土地总面积的60%。沙县县委书记陈瑞喜说：“土地流转使农业规模化、专业化和市场化程度大大提升，有力促进了农业生产力的提高、农民收入的增长和新农村建设。”

　　一组有力的数据印证了陈瑞喜的观点。在集约化经营方面，至2011年，全县300亩以上规模种养大户46户，50亩以上的种粮大户431户。在机械化耕作方面，全县农业机械总动力达9.6万千瓦，完成机耕作业面积14.17万亩，农机化综合水平达36%。在现代设施农业方面，发展现代设施农业项目24个，面积4535亩。在促农增收方面，农民更新了致富理念，收入来源从单一的务农向获得土地租金、外出务工、经营小吃业等渠道拓展，2011年，全县农民人均收入达9113元，比全市平均水平高出908元。

　　“以‘土地信托’方式进行流转，沙县的模式，给了我们有益的启示。”福建农村发展研究中心主任黄跃东说。他认为，随着工业化、城镇化进程的加快，在一些人多地少的山区，土地流转已势不可挡。在面对这一课题时，政府要找准自己的位置，既要维护农户的权益，也要扶持租赁方规模经营，以促使土地流转的良性互动，实现和谐双赢和可持续发展。