□李伟

　　行政执法责任制是规范和监督行政执法活动的一项全新举措。《关于推行行政执法责任制的若干意见》要求，依法界定执法职责，建立健全评议考核机制。但是，笔者认为，贯彻行政执法责任制重点和难点在于真正追究执法责任时所面临的各种现实困难和压力。执法责任制要想不流于形式和虚设，就要对那些存在着“乱作为”、“不作为”现象的单位和人员，真正能硬起手腕，落实其应当承担的责任。在实际工作中，扭转错误思想观念，制定相应的错案责任追究制度是解决这个问题的关键。

　　转变思想观念

　　目前从领导层来看，主要存在的错误认识有：保护思想、轻视思想、怕暴露问题思想、内部监督不认真的思想。从执法层面来看，特权思想、漠视思想、侥幸心理还没有消除。由于过错追究工作涉及每个单位及执法人员的切身利益，敏感性强，领导的重视和处理决心是责任追究的前提，故应重点转变领导层面的思想观念，先用制度将负责责任追究的领导管住。方法主要应当采取建立领导责任制，明确部门“一把手”及分管领导的具体职责，健全统计汇报机制，实施有效外部监督。

　　责任主体、责任类型和责任分配

　　执法过错责任是行政违法的不利后果，具有行政性、内部性、层级性的特点。根据《行政监察法》、《公务员法》、《国家赔偿法》等规定，责任主体应当包括行政机关和行政机关执法人员两类，具体包括以下几种责任类型：行政谴责类、资格处罚类、行政处分类、剥夺财产类、领导责任类。

　　在责任分配方面，可以根据执法活动的决策——执行模式进行划分，即：个人决策、个人执行的，由个人承担责任。

　　上级（机关）决策、下级（机关）执行。《公务员法》对此责任分配已经给出明确模式，即公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。

　　集体决策、个人执行的，则由起主要作用的人员承担责任。

　　合理确定追究机关

　　笔者认为，确定追究机关应当统筹兼顾上下级之间的监督隶属关系及现有的人事管理权限。人事管理权限在追责方面主要体现为处分权限。根据《行政机关公务员处分条例》的规定，任免机关或者监察机关是有权作出处分决定的机关，拥有处分决定权。《行政监察法实施条例》对监察机关的处分决定权又进行了具体规定。总体来说，就是谁任命谁处分。

　　综上所述，责任追究机关至少应当包括政府、监察机关、行政执法机关自身及人事管理部门。政府作为责任追究机关，还需要专门的部门来承办。追究工作专业性强，绝大部分与目前政府法制机构承办的行政复议、执法监督等业务密切相关，同时政府法制机构在身份上比较超脱，在执法工作中无自身利益，适合承担监督职能。故此，政府法制机构可以作为政府的承办追究责任工作机构，负责开展相应的追究工作。

　　准确进行过错分类

　　按照行政执法过错行为的违法形态分类基本可以涵盖所有的行政执法过错行为，具有一定的学理意义，而且还便于实践中理解掌握。此外，行政执法过错行为应当坚持主客观相统一的原则。即责任主体必须存在故意或者过失才应承担相应责任。综上所述，对行政执法过错行为分类可以如下表述：

　　行政机关及其工作人员在行政执法过程中，由于故意或者过失导致实施如下违法行政行为应当追究过错责任：

　　实施具体行政行为超越法定职权，具体包括了无权、越权执法，无执法资格执法等；

　　实施具体行政行为认定事实不清，证据不足；

　　实施具体行政行为适用法律、依据错误；

　　实施具体行政行为程序违法；

　　实施具体行政行为滥用职权，明显失当；

　　不履行法定职责或者行政不作为。

　　科学设计追究程序

　　行政执法过错追究程序是指从发现执法错案到立案、调查、作出处理、复核申诉的一系列流程。其程序设计的关键在于拓宽案件来源，并保证错案追究有效性和公正性。就案件来源来看，至少应当涵盖以下几个方面：

　　执法行为被复议、诉讼纠正的；

　　公民、法人或其他组织投诉、举报的；

　　党委、人大、政协机关要求处理的；

　　人大代表、政协委员通过建议、议案、提案形式要求处理的；

　　其他行政机关发现并移送的；

　　追究机关自行发现的。

　　就责任追究的公正性来看，应当设计责任人陈述申辩及申诉机制。如果其申辩理由合理，应当不追究错案责任。如果责任主体意见不被采纳，还应允许其向更高的机关申诉，充分保障其公务员合法权利。

　　强化完善监督机制

　　责任追究的难点在于真正追究执法责任时所面临的各种困难和压力。所以推进责任追究工作光靠行政执法部门自觉行动还不够，还必须要建立起有效的责任追究监督机制。

　　通过制定高层级效力的法律文件将责任追究工作职责化。从理论上讲，是否追究执法人员的错案责任与受违法行政行为侵害的公民没有直接利害关系。但责任追究机关是否受理该公民的举报检举就与其有直接利害关系了，原因是《宪法》规定公民有对国家工作人员违法、失职行为向国家机关提出申诉、控告、检举的权利。如果责任追究机关对其检举不理不问，也不立案查处，就是对公民宪法权利的侵犯。因此，笔者建议，通过制定规章以上效力层级的法律文件确定责任追究的主责机关，并引入复议、诉讼外部监督。

　　充分发挥社会监督力量，让社会监督能够及时启动行政机关内部追责程序。例如，新闻媒体的报道；人大代表、政协委员的建议和意见；执法相对人的投诉检举和举报等都应当认真对待，建立相关保障制度。

　　建立向人大报告制度。人大及其常委会对行政机关的监督越来越显示出强大的力量。人大代表对政府提出的议案是必须要进行办理并答复的。政府对议案的重视程度显著提高。笔者建议，由政府代表责任追究机关每半年向人大常委会汇报一次错案追究工作情况。具体内容要涉及案件来源及数量、立案数量、处理的数量及结果等。汇报制度实施后，如果报告显示错案追究的力度低下，则报告很难被表决通过，政府也将会面临来自权力机关及人大代表的多重压力。

　　（作者单位：北京市海淀区人民政府法制办公室）