{案情}1969年，在柳兴公社领导下，以柳兴大队和各生产队牵头，发动全大队社员无偿投工投劳，开辟柳兴村第四、五、六、七大队的荒山，建设了柳兴村茶场，柳兴公社也无偿投入了一定资金促发展。起先是以柳兴大队管理经营，大队社员人平分红和有土地分红。十一届三中全会后，以承包经营、土地分红、投工分红形式进行。1988年10月后，以招标投标交纳风险抵押金的形式进行，引发部分社员猜疑，出现了部分生产社提出“还我土地、化整为零”的情况。1988年12月30巴日蜀镇政府作出“巴府发（1988）01号文件《关于柳兴村茶场权属问题的意见》”，明确茶场属柳兴村集体所有。由于后来柳兴茶场管理不善，加上几个生产社要求归还土地。于2007年4月15日、18日，柳兴村民委员会召开村常职工作会议、党员和村民代表大会，将柳兴村茶场土地发还予柳兴村四、五、六、七社。由于柳兴村六社于1981-82年落实中央政策，将山林划分给农民经营管理，当时划分实行“多又多点、少又少点，宽又宽点，窄又窄点”的分配原则，按每100根一份楠竹折算一份划给农户，没有作任何边界记载留档备查。周业、怀任等社员在1982年期间分得的责任楠竹山林与柳兴村茶场相邻。由于这些年村集体和柳兴村六社以及承包村茶场业主疏于茶场边界的管理，与周业、怀任边界谁具体占用多少，也没有明确的记载和明确的划界。因此柳兴六社社员李武等社员20人上访反映社有集体茶山（面积约130亩），被怀任、周业等7农户以部分楠竹的鞭根串林及其它因素占为私有（目测面积约20亩），要求政府调查核实并确权。为此，巴蜀镇人民政府组织人力于2009年6月1日起到8月4日期间询问调查了怀任、周业、李武、先明等20人并制作为笔录，提取书面证据《群众意见》等11份，对纠纷进行了2次调解形成记录，复制林政案件卷宗一本，收集《承诺书》5份。

　　巴蜀镇政府又于2009年8月5日组织人力至柳兴六社发生纠纷的集体茶山处，实施了挖沟确界、现场记录、现场绘制草图、并向柳兴村村民委员会、六社、怀任、周业宣告并送达了巴府[2009]97号《关于柳兴村六社个人与集体林权(茶山)争议的处理决定书》，对争议未达成调解意见的怀任、周业占有集体茶山目测面积约7亩，明确为：1、怀任应退还集体茶山面积约4亩。2、周业应退还集体茶山面积约3亩。并告诉不服本决定者，可在收到本决定之日起60日内向长宁县人民政府申请行政复议或30日内向法院诉讼解决。双方应维持现状，任何一方都不准进入有争议地区砍伐竹木或从事其它活动。周业不服，以县人民政府和巴蜀镇政府作为被告起诉至法院，请求撤销巴府[2009]97号处理决定，并将争议山林4亩判决归其所有。

　　面对这起行政处理案件，在审查立案中，对诉讼主体合议庭争议不休。有的认为周业作原告不合格，他没有申请确权；有的认为原告是柳兴村村民委员会，现在土地仍然是柳兴村的；有的认为巴蜀镇政府无权处理，不是适格的被告，应当追加县人民政府作为被告；有的认为上访人李武等是第三人，原因是处理决定是他们启动的；有的人认为李武不是第三人，有的认为本案根本是无效行政行为，没有原告、被告、第三人之称。由此提出本案如何正确审查确立诉讼主体，保证本案进入审理存在着分歧意见，由此笔者提出以下意见，仅供参考。

　　纵观我国行政诉讼审查立案的标准条件，行政案件审理的第一关键点就是要正确确定诉讼主体资格，如果把握不好这一关，就极可能会影响整个案件的审理，甚至会出现发回重审等错案的发生。在诉讼主体资格上，行政诉讼案件与民事诉讼案件有不同。如在对谁是被告的问题上，对民事案件而言人民法院发现被告不适格除非原告自愿撤回起诉，否则法院只能驳回原告的起诉。而行政案件就不同，法院发现原告所起诉的被告不适格，法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，法院即能裁定驳回起诉。因此可见，正确确定行政案件的诉讼主体资格人民法院是有责任和义务的。本案是一件比较复杂的行政案件，如何正确确定审查准本案的诉讼主体资格，平息对诉讼主体的争议，使案件进入诉讼，是法院的责任和义务，同时也可能确保本案不会因为诉讼主体问题被发回重审。现作审查分析如下：

　　第一、首先，我们要审查的是周业作为原告是否适格，这是一个应严格审查的主体资格。为什么会出现在审查起诉中，有的认为周业起诉不符合原告资格，应不予受理。其实他们的理由是林业部出台的林权处理办法，该办法中说林权纠纷是指林权争议双当事人发生的纠纷，而发生纠纷后双方当事人的任何一方可向乡镇政府或县级政府申请调处，没有一方申请，任何行政机关不能启动行政裁决处理，周业没有申请，他的起诉就不具有原告资格。如果这样说的话，那就大错特错。有的认为原告具有主体资格，其实理由很简单，周业认为巴蜀镇政府的行为侵犯其合法权益，根据行政诉讼规定，他就可以向法院提起行政诉讼。笔者认为是绝对对的。因为近年来公民的法律素质不断提高，涉诉的行政行为不断增多，新类型的行政诉讼案件不断出现，案件疑难程度大、案情复杂，立案庭一时判断不清或不能做出精确判断发生争议，是正常的。正因为如此，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第二款才这样规定“七日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉”。同时，立案庭的法官大部分没有从事行政审判工作，在判断上会出现某些失误，因此，行政审判法官很有必要对原告的主体资格进行审查。当然这种审查还是有书面的，有部分案件仅靠书面审查还不够的，还必须通过开庭审理才能审查清楚。所以本案中周业起诉作为原告符合法律规定。

　　第二、为什么有人说巴蜀政府不具有被告资格，其实这里面仍然是有个误区的。判断巴蜀政府作被告的主体资格是否适格，而且这种判断要准确。行政诉讼的被告一般都是行政机关，但由于行政机关是一个庞大、复杂的组织系统，其内部组成机构各式各样，因而在不同的行政诉讼中，具体被告的确定也有所不同。关于被告的主体资格，《中华人民共和国行政诉诉法》第二十五条和《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条作了规定，具体是：作出具体行政行为的行政机关是被告。复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告；两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告；经上级行政机关批准的具体行政行为，对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告；行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，以组建该机构的行政机关为被告；行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，以该行政机关为被告；法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关的内设机构，派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，以实施该行为的机构或者组织为被告；行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，以该行政机关为被告；复义机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复义机关不作为不服提起诉讼的，应当以复义机关为被告。在审查中应严格按照这些规定正确判断被告是否适格。本案中巴蜀镇政府作为被告应当适格，而且既是一个超越职权的被告，又是一个滥用职权的被告。因为本案柳兴村委会决定将茶场土地发还给各社是错误的。1969年柳兴村开发的茶场，使用至2007年，村委会无权发还给几个生产社，即使要这样做，都必须由县人民政府先将茶场土地确认给几个生产社后，再处理村民与生产社茶山地纠纷，现在还不能这样处理。同时，周业，怀任两农户没申请与生产组处理林权纠纷，生产组也没有申请与周业、怀任调处林地纠纷，而是上访人的上访反映，就启动《森林法》规定的处理，是滥用职权范围。除此之外需要说明的是，县人民政府不应当作为被告，对于被告不适格或应当追加被告而原告不同意追加的，应如何处理？行政诉讼与民事诉讼的规定有所不同，《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条的规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更被告，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼”

　　因此，在审查被告主体资格时，发现原告所起诉的被告不适格就应当告知原告变更适格的被告。这里注意的是“应当”而不是可以，要告知原告那个是适格的被告。所以应当告知周业撤回县政府作被告。同时要说明，对于原告遗漏必须参加诉讼的共同被告，法院还应当通知原告追加共同被告，如原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。这里也是一个“应当”，原告不同意追加被告，人民法院就应当通知其以第三人的身份参加诉讼了。

　　第三、关于本案第三人的确定问题。有的说李武等反映人应当作为本案第三人参加诉讼，有的说不应当作为第三人，理由是他们不是发生林权纠纷的当事人，顶多算个证人；有的说怀任不应列为第三人参加诉讼，理由是巴府[2009]97号文件行政裁决是裁决两个行政行为，一个是周业与村民小组的林权纠纷行为，一个是怀任与村民小组的林权纠纷行为，但也人认为原告周业诉请法院撤销的是事个文件，涉及到怀任的利益，应当通知怀任作为第三人参加诉讼。笔者同意这种意见。因此作为行政案件，在原告、被告确定后，最后一关就是看案件是否存在第三人，本案显然存在第三人三个第三人。但是第三人是由原告列举还是由被告列举或者由人民法院通知参加诉讼，也常常发生争议。根据《行政诉讼法》第二十七条规定：因提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民，法人或组织，可以作为第三人参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第二十四条第一款规定：行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。这二个条款规定可以看出《若干问题的解释》规定的两种情形，人民法院是“应当”通知其作为第三人参加诉讼，而《行政诉讼法》所规定是“……可以作为第三人参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”如何理解“或者由人法院通知参加诉讼。”笔者人认为在有本案件中，与具体行政行为有利害关系的公民怀任、法人柳兴村、柳兴六社，法院通知其参加诉讼。即使是有些案件法院可能无法直接判断哪些公民、法人或者其他组织应当为第三人。应当通过审理后，通知其作为第三人参加诉讼，如果以未通知第三人参加诉讼也没有错，换一种方式说若法院没有通知第三人参加诉讼，不能认定为程序违法，笔者不能苟同。

　　综上所述，本案在原告、被告确定后，应将涉及到柳兴村村民委员会、柳兴村六社、怀任作为第三人参加诉讼，而李武等上访群众不是案件中的第三人。笔者认为，如果上述第三人没有主动申请参加诉讼，法院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，通知柳兴村村民委员会、柳兴村六社、怀任作为第三人参加诉讼。因为法律规定法院人员有通知其参加诉讼的义务。至于第三人接到通知后是否参加诉讼，则由第三人自己决定，因第三人没有主动申请参加诉讼，而法院又没有通知其参加诉讼，在裁判结果损害第三人合法权益的情况下，第三人就得不到任何司法救济，这显然不利于对第三人合法权益的保护；同时案件判决后，也可能被发回重审或再审。