◆本报记者姚依农

　　一边是不能碰的18亿亩耕地的“红线”，一边是如火如荼的经济社会建设，保护耕地与保障发展的“双保”压力不断增大，如何破解这两难困境，成为各级政府无法回避的问题。

　　日前，在全国政协常委、全国政协人口资源环境委员会副主任汪啸风和张黎的带领下，相关调研组来到湖南，就我省“农村土地可持续利用”情况进行专题调研。

　　湖南经验

　　“全省连续12年实现耕地占补平衡，建成一大批高标准农田，守住了耕地保护红线。”在5月10日举行的专题汇报会上，常务副省长于来山说。

　　近年来，湖南妥善处理保障发展与保护资源的关系，坚决落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，确保了中央土地调控政策的落实。2011年，在国务院对省级政府5年耕地保护责任目标总考评中，我省被评为先进。我省土地面积21.18万平方公里，居中部6省第一位。其中，耕地面积6202万亩，基本农田4853万亩（二调数据，尚未经国家公布）。

　　通过探索创新，湖南耕地保护、农村土地整治工作亮点突出。2006年，省人大在全国率先颁布实施《湖南省土地开发整理条例》；2008年，我省在全国率先颁布实施《湖南省耕地质量管理条例》，成立补充耕地质量建设管理和验收工作领导小组，要求补充耕地项目必须进行土壤样品检测和耕地质量评定；2009年，我省又在全国率先下发《关于推进农村土地综合整治的意见》，确立了实施“千村示范万村整治”的目标，初步构建了“政府主导，国土搭台，部门联动，群众参与”的农村土地综合整治工作机制。

　　2009年以来，全省所有建设占用耕地项目，全部实行了先补后占。针对长沙、湘潭等地耕地后备资源严重不足，无法在当地实现占补平衡的问题，出台了《关于进一步规范易地补充耕地工作的通知》，对确需实施易地补充耕地的，实行省级统筹。

　　同时，开展耕地后备资源调查，加大了省级补充耕地指标储备和占补平衡的统筹力度；严格控制建设占用耕地，将耕地开垦费标准提高一倍，增加耕地占用成本；切实加大耕地补充力度，严格规范异地占补工作。

　　为了切实抓好耕地质量建设，省国土资源厅与农业厅联合成立补充耕地质量监管领导小组，对质量不过关的一律不通过验收，对新补充的耕地安排后期管护经费，对新补划的基本农田安排设施配套资金。同时，大力推进高标准基本农田建设，累计建设高标准基本农田400多万亩。

　　人口在增加，人地矛盾越来越突出，进一步保护好耕地，这似乎是一个老生常谈的话题，但仍须警钟长鸣。据统计，当前，我国的人均耕地只有1.4亩，还不到世界人均耕地面积的一半。全国已经有664个市县的人均耕地在联合国确定的人均耕地0.8亩的警戒线以下。我省的人均耕地面积只有0.84亩，不及全国平均水平，接近联合国的警戒线。

　　长沙压力

　　“耕地保护责任机制和补偿机制有待完善；耕地占补平衡压力大；农村土地整治推进较难。”尽管成绩显著，但于来山对我省在耕地保护方面存在的问题也不避讳。

　　我省耕地后备资源匮乏，特别是长沙、湘潭等市，已无法在本区域内实现占补平衡。

　　以长沙市为例。长沙地处湘东丘陵区，境内多为山地、丘陵、岗地等地貌，平原仅占21.4%，耕地后备资源零散，不利于成片开发。经过10多年的开发，可供利用的耕地后备资源日渐匮乏，项目选址、实施难度较大，新增耕地面积偏小。据了解，2011年，长沙市只有浏阳、宁乡两个县市实施、验收了56个土地开发项目，新增耕地263.33公顷，平均新增面积只有5.24公顷。

　　近年来，随着涵盖全省14个市州的湖南三个区域经济板块跻身国家战略层面，各市州未来经济社会发展都进入增速阶段，补充耕地指标和耕地后备资源的重要性日益凸显。长沙市负责人告诉记者，原来与他们有过合作关系的部分市州出售耕地指标意愿减弱，洽谈难度大。与之伴随的是指标价格呈上涨趋势。据长沙市国土部门统计，2001年，易地指标亩均单价仅为2000元，2011年已经上涨到1.5万元，并且还在继续上涨。

　　长沙市是省会城市，随着城镇化、工业化的加速推进，国家中部崛起战略和泛珠三角区域合作战略的实施，特别是长株潭城市群获批“两型社会”建设综合配套改革试验区以来，长沙市新增建设用地需求持续增长。可以预见，未来一段时期内，长沙市新增建设用地占用耕地数量将同步增加，耕地占补平衡压力将越来越大。

　　由于后备资源缺乏，长沙市一直采取易地补充和本地补充相结合的方式来保障耕地占补平衡，城区新增建设用地占用耕地主要采取易地补充的方式，下辖各县市则主要通过本地实施土地开发项目自行补充。据统计，2007年—2011年，长沙市共补充耕地8774.1公顷，其中本地补充和易地补充分别占总面积的48.7%和51.3%。

　　安乡模式

　　千亩无公害蔬菜大棚，万亩优质水稻基地，两个千亩水果和蔬菜基地，万亩水产养殖基地，这是调研组在常德安乡看到的一幕幕，这些土地综合整治项目令他们赞叹不已。

　　安乡县所在的洞庭湖区，自古以来享有“天下粮仓”的美誉。而今“天下粮仓”的扩容，得益于为期5年、总投资65亿多元的环洞庭湖基本农田建设工程。安乡是农业大县，1990年率先在湖南建起基本农田保护区，2006年被确定为国家基本农田保护示范区。

　　“我们在农村土地综合整治项目上的做法是‘各炒一盘菜，共做一桌席’”，安乡县负责人形象地说。安乡耕地保护取得的成绩，在很大程度上受益于土地综合整治。据介绍，截至2011年，安乡县共实施土地开发整理项目103个，建设规模达7528公顷，完成投资2亿多元，新增耕地1946公顷，连续实现耕地占补平衡目标，保持全县耕地面积年年增长。

　　安乡县的做法具有示范意义。

　　目前，我省正通过构建耕地保护长效机制，真正把保护耕地责任落实到地方政府和一把手身上，探索设立耕地保护专项资金，建立耕地保护补偿机制，充分调动集体经济组织和农民的耕地保护积极性。

　　同时，强化耕地占补平衡管理，积极稳妥推进农村土地整治，完善政府主导、部门联动的工作机制和整合相关涉农资金的激励机制，确保项目实施管理规范，资金安全，质量优良。突出重大工程建设，加快实施“环洞庭湖基本农田建设”和“涔天河耕地后备资源开发”两个重大工程，大规模建设高标准农田。