减少农村集体经济组织土地征收的数量和规模,在现阶段具有特别重要的意义。但由于这样的改革思路仍然秉承传统的行政主导理念,因而在实施的过程中可能会产生许多问题。解决我国农村集体经济组织土地征收产生的纠纷,还须另辟蹊径,在充分保护农村集体经济组织成员土地所有权的基础上,建立更加公开透明的土地管理制度,使农村集体经济组织的成员可以持续不断地在土地流转中获取收益

　　乔新生

　　国土资源部部长在主持第十三次部长办公会议时指出,要缩小征地范围,让明显属非公益性的用地退出征地范畴。这是我国房地产宏观调控的重要举措,也是我国深化土地改革的题中应有之义。

　　城市化浪潮冲激下的农村土地

　　近几年来,伴随着我国城市化的进程,土地征收的面积越来越大,征收的范围越来越广,因征收而产生的矛盾越来越多。尽管中央政府出台了一系列保护农村集体经济组织土地的红头文件,但仍然有越来越多的城市打着扩大城市规模的幌子,圈占农村集体土地。现在我国绝大多数城市都建立了“土地储备制度”,将农村集体经济组织的土地收归国有,然后以市场价格出让给房地产开发商。这种独具中国特色的土地经营制度,不仅严重损害了农村集体经济组织成员的合法利益,而且更主要的是,形成了与民争利的土地财政政策。一些地方政府财政收入中房地产行业的税收超过40%,个别城市财政收入中房地产行业的税收超过50%。围绕着土地的征收与补偿,已经形成了庞大的利益链条。最近一段时间,因为政府强制征收集体经济组织的土地而引发的恶性案件层出不穷。只有减少土地征收的规模和数量,才能从根本上解决我国因此而产生的一系列社会矛盾和冲突。

　　然而,这场改革并不轻松。一些学者认为,伴随着我国城市化的到来,将会有更多的土地从农村集体经济组织的耕地变为城市的建设用地,政府征收农村集体经济组织的土地成为一个不可逆转的历史大趋势。在土地供应量减少的情况下,土地使用成本必然会大幅度增加,中央政府抑制房地产市场价格的所有努力都将付诸东流。还有一些学者认为,农业的自然禀赋决定了农村集体经济组织的成员脱贫致富必须依靠土地开发。减少对农村集体经济组织土地的征收,就意味着堵塞农村集体经济组织成员走上富裕的道路。现在北京等一些特大型城市郊区的农民因为土地被征收而成为百万富翁甚至千万富翁,如果国家减少土地征收规模,那么,必然会导致城市郊区的居民继续从事农业耕作,这会大大影响他们发家致富的速度。当然,还有一些学者认为,我国现行的土地二元化管理制度决定了,在推进城市化的过程中必须征收更多的农村集体经济组织的土地,因为只有这样才能把农村集体经济组织的成员变为市民,也只有这样才能实现城乡一体化。所以,不要因我国农村集体经济组织土地征收中存在这样或者那样的问题,而忘记了我国所处的历史时期,因为实行不合理的土地政策和土地法律制度而拖延中国的城市化进程。征收土地不仅对集体经济组织成员有利,对我国城市化和工业化的发展也十分有利。改革我国土地管理制度是当务之急,但是,在改革的过程中必须充分考虑到现实需要。

　　中国土地制度改革的基本思路

　　坦率地说,我国当前房地产领域出现的许多问题,根源都在于我国的土地制度。由于实行国有土地和集体土地二元管理体制,农村集体经济组织的土地要想变为房地产开发用地,必须办理土地征收手续。这样做不仅剥夺了农村集体经济组织土地所有权,而且更重要的是,会导致土地的流转出现严重的分配不公。政府将农村集体经济组织的土地收归国有,然后以市场价格出让给房地产开发商,不仅形成了政府参与市场竞争的利益分配格局,而且导致土地所有权人在土地的流转中无法持续地获得收益。为什么不能让农村集体经济组织享有土地开发权呢?换句话说,我国能否修改土地管理法,直接赋予农村集体经济组织从事房地产开发或者招商引资通过合作的方式从事房地产开发呢?作为农村集体经济组织成员的重要生产资料,土地的转让应当优先惠及集体经济组织成员,而不是房地产开发商。政府不能在土地的征收储备和拍卖出让中渔利,因为那样做就意味着间接地剥夺了农村集体经济组织成员的所有权。

　　改革我国的土地管理法,有以下三种思路:第一种是保留现行的土地城乡二元管理制度,但是收紧土地征收的口袋,今后商业性土地开发不得随意征收农村集体经济组织的土地,对那些“明显属非公益性的用地”政府不再办理土地的征收手续。这样做虽然不改变我国宪法和法律所确立的土地所有制结构,但是,却可以在一定程度上限制或者约束政府征收农村集体经济组织土地的行为。不过现实情况是,政府在征收农村集体经济组织土地的时候,往往打着公益性的幌子,以所谓的公益性开发从事商业活动。一些大型公共设施的建设,往往保留商业开发的地块,房地产开发商以建设大型公共设施为理由,配套建设商业性住房。如果不能科学厘清公益性土地的概念,那么,这项改革方案在现实生活中很难得到有效的实行。

　　第二种则是实行城乡土地的一体化管理,将农村集体经济组织的土地变为国有土地,但与此同时,要对农村集体经济组织的成员实行土地长期补偿。广州天河区和上海嘉定区在土地征收管理的过程中,就曾经尝试对农村集体经济组织土地进行国有化管理。上海嘉定区将农村集体经济组织土地登记造册,并且按照自愿的原则,允许农村集体经济组织的成员免费耕种土地,如果农村集体经济组织的土地征收为国有,那么,政府将征地款按照一定的比例设立基金,农村集体经济组织的成员可以定期从农村集体经济组织土地基金中获取收益。这种做法虽然只是在形式上而不是在实质上改变了农村集体经济组织土地的性质,但是,却真正贯彻了权利义务相统一的原则,由土地的管理者向土地的所有权人承担责任。这样的土地管理制度实际上是把农村集体经济组织土地“类国有化”,比照我国国有土地的经营管理模式开发利用。农村集体经济组织的成员可以源源不断地从集体经济组织土地的转让中获取收益。

　　第三种则是北京通州等一些城市的做法,由当地村民委员会自主决定农村集体经济组织土地的用途。北京等一些城市郊区村民委员会通过兴建小产权房的方式,不仅改变了农村集体经济组织土地的用途,而且也改变了我国房地产市场格局。这种做法在法律上缺乏依据,因而存在着极大的风险。现在全国各地都在清理小产权房,但是,不同地区的做法又不一样。这一方面是因为小产权房是我国农村集体经济组织实现土地利益最大化的行为,得到了农村集体经济组织成员的广泛拥护；另一方面则是因为小产权房在一定程度上弥补了我国房地产市场的缺憾,让那些需要住房但又买不起产权房的居民实现了居者有其屋。

　　除了上述三种解决方案之外,还有一些学者主张将我国农村集体经济组织的土地私有化,因为只有这样才能从根本上解决农村集体经济组织土地不断被蚕食,农村集体经济组织成员的合法利益得不到保护的问题。