现行征地制度在我国工业化、城镇化快速发展进程中发挥了重要的作用，但随着社会经济的发展，逐渐显现出一些问题。现行征地制度的特点：一是土地财政。二是土地金融。相关数据表明，东部城市建设资金的构成，土地出让收入约占30％，土地抵押融资约占60％；中西部的城市建设资金，土地出让收入约占20％，土地抵押融资约占70％。由此看来，目前我国地方经济的发展严重依赖土地财政和土地金融，因此推进征地制度改革已是大势所趋。

　　一、政府经营土地制度的演变过程

　　现行征地制度是从计划经济演变而来的，政府经营土地制度则是城市使用土地制度改革的结果。这两个制度紧密契合，才可能形成土地财政和土地金融，土地财政大体形成时间是1998年以后，土地金融则更晚一些。

　　（一）征地制度的变化

　　计划经济时期，国家征地的补偿费用不高，但对因征地而失地的农民，由国家予以安置。具体措施：一是“农转非”，农业户籍转为城市户籍；二是把农业劳动力安排到城市企事业单位就业，成为职工。在当时条件下，这种转变对农民来说意味着根本性的变化：由挣工分变为挣工资，退休也有了保障；由自己种口粮变为吃商品粮；由合作医疗变为公费医疗；子女由在农村上学变为可以到城市上学；有些人还可以享受单位分配的住房等等。这种转变所体现的经济关系，是失地农民能在一定程度上，分享土地转变用途后产生的增值收益。在计划经济时期，国家工业化、城市化进程相对缓慢，加之有这样一套利益分享机制，征地引起的社会矛盾并不普遍、尖锐，多数农民还欢迎甚至盼望国家征地，把征地当作改变自身命运的机遇。

　　进入20世纪90年代以后，我国逐步建立起社会主义市场经济体制，国家安置难以实施了。一是个体、私营、外资企业大量涌现，对这些企业，国家不可能做人员方面的安置。二是国营企事业单位逐步改制成为独立法人，打破“铁饭碗”、“大锅饭”、“终身制”等，国家也难以安置了。即使安置，也不可能像过去那样有长久甚至终身的保障，对农民而言，这样的安置已毫无意义。于是，对因征地而失地的农民，国家不再安置，改为提高安置补偿费标准。

　　随后国家征地，不管对部分失地还是完全失地的农民，一律实行货币补偿。但所谓货币补偿，却是延续了计划经济时期的做法，即由国家规定补偿标准。补偿费用的具体构成是：土地补偿费、青苗补偿费、地上地下构筑物补偿费和人员安置补助费。其中，土地补偿费是按农业年产值的若干倍估算，大体属于农地的地价。安置补助费也是按农业年产值的倍数来估算的，考虑的也只是农业劳动力的再生产。但事实上，农民一旦完全失地就不可能务农，而在农业之外就业，会有一个或长或短的过程，期间的生活成本会大大提高，靠农业劳动力的补偿费用，难以维持其正常生活。我国农村土地属于集体所有，过去土地补偿费主要由集体统一支配使用，实行联产承包责任制以后，有的地方把部分乃至全部土地补偿费分给农户，即便如此，也维持不了几年生计。广大农民把这种单纯货币补偿的做法概括为“一脚踢”。此后，因征地而引起的社会矛盾逐渐突出。

　　社会主义市场经济刚刚建立的20世纪90年代初期，征地还是以国家重点项目的单独选址为主。国家重点项目，多为基础性、公益性建设；单独选址，多呈点、线状分布，涉及的农地面积和农民数量相对少一些，完全失地的农户更少；大量重点项目分布在农村地区，即使有少量完全失地农户，其生活成本也比城乡结合部低许多；当时城市土地市场还没完全形成气候，农民更没有土地财产的观念。因此，尽管已经“一脚踢”了，但矛盾还不十分突出。

　　90年代伊始，开发区热兴起，到90年代中期已是遍及全国。开发区征地，属于批次（即区片）征收，导致完全失地的农民数量越来越多。开发区一般都处于城乡结合部，生活成本高，虽然就业机会较多，但农业劳动力素质低，找到稳定的工作并非易事，因此，失地农民普遍遇到生计困难。征地引发的社会矛盾，越来越突出了，成为全社会关注的热点问题。

　　90年代中后期，党中央提出了城镇化发展战略，到进入21世纪，这一战略全面实施。但在许多地方党委和政府的心目中，所谓“城镇化”，就是大张旗鼓地搞城市建设和城市扩张。城市扩张要占用农地，城市建设的资金要靠征地后的“招、拍、挂”，于是批次征收愈演愈烈，被“一脚踢”出去的失地农民与日俱增。随着城市土地市场的日益火爆，农民的土地财产意识也日益觉醒，提出了按市场价补偿和允许土地进入市场等要求，抵制和抗击政府征地的极端事情普遍发生。因征地而引发的矛盾全面激化，成为一大社会难点问题。

　　（二）政府经营土地制度的形成

　　20世纪80年代，我国逐步改革城市土地使用制度，主要改革的方向是有偿使用土地。有偿使用的方式，当时有土地使用权出让、出租、入股等多种形式，其着眼点是为了搞活经济，而不仅仅是考虑增加政府收入。但进入21世纪以后，有关方面提出经营性土地一律“招、拍、挂”，使得城市土地有偿使用形式变为只强调出让，其中多种形式不再是工作的重点。提出一律“招、拍、挂”的出发点，政治上是为了预防腐败，经济上则是为了增加收入。

　　我国的土地出让制，主要是借鉴香港地区的土地批租制。但香港的土地管理和土地批租（即经营），分属不同的部门，并且把政府的土地收益纳入基金管理，杜绝了支出使用的随意性。这一点，我们却没有学，可以说学香港只学了一半甚至不到一半，这是由当时的历史条件决定的。80年代中后期成立了国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，逐步推行有偿使用土地制度改革。但国土局作为副部级机构，权威不够。在长期计划经济的惯性作用下，许多地方政府和一些中央政府部门，不买国家土地局的账，不愿意实行有偿用地制度，改革进展缓慢，自然谈不上形成土地财政和土地金融。在当时的这种背景下，土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能，集“裁判员”与“运动员”于一身，可以说是一种历史的必然。

　　1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了，各地方换届后新上来的领导干部，多没有计划经济时期无偿用地的包袱，城市土地有偿使用制度才真正确立起来，政府经营土地的局面也因而全面建立，并与征地制度互为表里，逐步形成了我们现在饱受舆论批评的土地财政和土地金融。与此同时，政府经营土地，特别是管理土地的部门经营土地的弊端日益显露出来了。

　　由此可见，现行征地制度与政府经营土地制度的相结合，是一个逐步发展的过程，深层次矛盾的积累也有一个量变到质变的过程，是到了非解决不可的时候了。