实施“万顷良田建设工程”，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、居民点布局零乱等问题和矛盾，是促进农业由分散经营向规模经营转变，传统产业向现代农业转变的具体措施。射阳县四明镇今年获批的“万顷良田建设工程”已进入实施阶段，为确保工程结束后所整理的土地能充分发挥规模化经营、机械化耕作，四明镇充分利用实施“万顷良田建设工程”这一有利时机，大力推进农村土地规模流转。

　　一、四明镇开明村基本情况

　　射阳县四明镇今年实施的“万顷良田建设工程”涉及该镇开明村的一个整村，开明村地处四明镇的东北部，三面环射阳河20华里。全村共有11个村民小组，1781户，5385人。现有土地总面积为15565.5亩，其中耕地面积10313.76亩,共有内外河养殖水面2000余亩。以传统的稻麦棉种植和传统的淡水养殖为主，多种经营以养殖畜禽和食用菌为主。由于该村农业基础设施差，沟渠淤积严重，农业产出率低，局部田面高差大，作物种植高效利用效益低，条田内部沟渠的无序分布致使田块破碎，导致土地规模流转滞后，未能形成规模效益。

　　二、土地流转过程中可能存在的问题和制约因素

　　一是违背自愿原则，强制进行流转。随着项目的实施推进，农业产业化经营的发展和农村劳动力的转移，土地流转规模会越来越大，随之也可能会出现违背农民意愿，强制进行土地流转，损害农民利益的问题。

　　二是手续不健全，制约土地流转。这主要表现在，农户之间原来流转土地的主要以口头协议的形式进行，双方利益无法受到法律保护为以后产生纠纷留下了隐患。

　　三是缺乏必要的社会保障，制约土地流转。在农村，土地具有社会保障和就业功能，而当前农村社会保障机制尚未形成，农民又无法取得城市的社会保障，不肯轻易离开土地。也有少数农民认为土地将来会私有化，如果现在不争取承包地，将一无所有。因此农民在从事非农产业经营后，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿转出承包地。

　　四是流转价格低廉和家庭承包耕地的承包费用较低，制约土地流转。农户承包村集体耕地所支付的承包费用很低，基本不交费用，加上目前对抛荒也不再有强制性措施，经营土地的固定成本很低，因此，许多农民不急于流转土地。

　　五是流转中介服务组织不齐全，制约土地流转。目前，缺乏中介服务组织，信息不灵，往往出现转让者找不到合适的受让者，而需要土地的人则又找不到有承包地的转让者，制约着土地流转。

　　六是流转价格的后续保障增值机制不完善，制约土地流转。流转后价格受益主要取决于土地经营的效益，而土地经营必须要承担市场风险及自然灾害的影响，这些因素制约着土地流转。

　　三、积极引导推动土地流转的具体措施

　　一是土地流转遵循三项原则。主要是“依法、自愿、有偿”的原则。农村土地承包经营权流转必须依据法律、法规和中央的政策规定执行，充分尊重农民意愿，在双方自愿的基础上流转土地，流转的收益归农户所有，任何组织和个人不得截留、占用。“规范有序、连片集中”的原则。强化政府对农村土地经营权流转的推动作用和村集体经济组织的管理职能，通过引导和协调，保证流转双方按政策要求规范运作。从实际出发，积极探索，稳步推进，在保障农户承包权益的前提下，要尽可能实行集中流转，连片开发，适应规模高效农业的发展。“以人为本、维护农民利益”的原则。按照稳定所有权，维护承包权，搞活经营权，保障受益权，建立有效的土地流转激励机制和补偿机制，切实维护农民土地承包的基本权益。

　　二是土地流转侧重三种模式。即股份合作。将原村组发包给农户的承包经营权的土地面积作股，组建新的土地股份合作社，对入股土地实行统一规划、开发和经营。合作社独立核算，自负盈亏。集体经营。农户将一定限期的承包经营权一次性和村集体经济组织签订委托代理合同，由村集体经济组织代表村民进行土地承包经营权公开拍卖及相关谈判事宜，转让完成后，承包经营者自负盈亏。村集体经济组织分年度支付给原承包经营户承包经营权流转费。分包经营。若一次性流转后招租不能到位，由所在村集体经济组织统一规划，制定分包方案，可多户联合或大户独立承包经营，实施规模种植，并给予原承包经营户相应的承包经营费。

　　三是开展农村土地确权登记。对农村土地实行确权登记制度，不仅可以在法律上为所有权人提供更加充分的保障，而且为土地流转提供法律依据。土地确权后可颁发确权证书，这样做不仅可以给参与土地流转的农民吃“定心丸”，提高农民参与土地流转的积极性，保障农民权益，也可为土地流转提供文字凭证，为土地流转的实现打下良好基础，铺平道路，还可以为土地资产抵押提供凭证，为所有权人、耕种人提供更多的融资手段。

　　四是建立健全农村土地流转市场体系。在镇成立土地流转服务中心、村成立土地流转服务站，为土地供需双方提供流转的平台，提供合同、法律、竞价、纠纷调处、风险保障等服务。实现信息化管理，建立农村土地流转信息网络。以镇、村、组为单位，全面统计农村土地承包、农村劳动力、土地流转供需情况等信息，建立土地流转信息采集系统和共享平台，逐步实现土地流转信息的网络化管理。大力发展中介组织，由中介组织将收集到的土地供求信息通过报纸、电视、互联网等媒介向社会发布，牵线搭桥。

　　五是制定优惠政策，鼓励土地规模流转。积极争取省、市扶持项目。国家的支农资金重点向规模流转、高效经营区域倾斜，对这些区域的水、电、路、桥、涵、闸、站等进行综合改造和全面配套，增强旱涝保收能力；加大本县财政支持力度。在每年的财政预算中安排一定额度的土地流转和规模经营专项扶持资金，用于鼓励农民流转土地承包经营权、培育规模经营主体、建设镇村土地流转服务组织。对转出土地的农户给予一定的补助，对土地流入方进行扶持。对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营,并能切实带动农户增加收入的龙头企业和种养大户进行奖励,并从资金扶持、税收政策、项目安排、技术指导等方面给予倾斜；对镇、村等组织者进行奖励。为激发镇村干部做好土地规模流转工作，推进土地适度规模经营，政府可对相应组织者进行奖励。

　　六是保障农民土地流转权益。对于工程区内出租或转包土地承包经营权的农户，镇、村土地承包经营权流转服务机构，全程跟踪服务，对于租金的多少、如何签订合同等问题，服务机构一定要切实维护好农户的权益。确保他们原有的生活水平不降低。

　　七是充分发挥村集体经济组织在土地流转中的作用。由村集体经济组织出面协调、帮助农户签订规范的流转协议，能够避免土地流转纠纷；帮助需要流入土地的工商业主、龙头企业等种植大户与众多农户谈判，可以降低谈判成本；由村集体经济组织出面为农户向流入土地的大户收取租金，可以降低风险；由村集体经济组织牵线搭桥，可以克服土地供需信息不灵、流转困难的问题。

　　八是提高非农就业率，为土地流转创造条件。坚持教育创新，根据国家产业政策、面向市场和农民需要，大力发展农村各种形式的职业教育和劳动技能培训，推进具有一定劳动技能的劳动者向城市输送；强化服务，积极为工程区的农民工提供就业信息，加强就业指导与培训，提供居住、法律援助、劳动安全、子女教育等方面的服务，为工程区的农村劳动力转移创造良好的环境；加大招商引资力度，引导民间资金投资工商企业，为农民创造更多的就业岗位。积极鼓励农民自主创业。对自主创业人员在资金、税收、场地、收费等方面予以扶持，以降低他们的创业风险，增强自主创业的信心。

　　九是寻求项目支撑，发展高效农业。土地流转的目的是为了发展高效规模农业，让土地增值，农民增收，这就需要项目支撑，寻求高效农业项目是推进土地流转的前提和关键。要大力开展农业招商，合理使用，规模化经营，走高效农业或农业科技园之路，确保流转方永久性受益，无后顾之忧。

　　十是建立农村社会保障制度，解决农民后顾之忧。由于目前土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠。所以要建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度。只要有了良好的社会保障制度，农民对土地的依赖性就会降低，土地的流转就会加快。

　　综上所述，土地流转是一项复杂而意义深远的工程，困难虽然很大，但仔细分析困难产生的原因，有的放矢地制定解决的办法、政策，亦能很好地完成这项工程。（射阳县委农工办：王亚）