一体化和适应性水资源管理

　　关于一体化水资源管理（IWRM）和适应性水资源管理（AWM）人们已经讨论了二十多年。很多水资源管理方面的学者和实践家给出不同的解释和定义，很多人建议综合吸收两种水资源管理的某些方面，有助于制定更好的策略和更加有效的水资源管理方案。综合做法与局限于某些关键性要素的做法相比，将会达到更加成功和广阔的策略目标。

　　全球水伙伴（GWP）定义一体化流域管理为“促进水、土地和相关资源的管理与发展的协调，以最大化经济和社会效益，并且不损坏重要生态系统的可持续性。”全球水伙伴指出IWRM只是一个手段，而不是一个终点，它有三个策略性目标：

　　1）有效性——使用水资源的大部分，

　　2）平等性——在社会和经济领域平等地分配水资源，

　　3）环境可持续性——保护水资源和相关的生态系统。

　　全球水伙伴的定义在直观上是吸引人的，其策略目标也是综合全面的。谁会反对一个寻求有效性、平等性和环境友好的过程呢？这是一条到达有关土地、水和相关生态目标的道路，很快被大多数官员和实践者所采纳。然而，发现这条路却是具有挑战性的，因为这些目标很少能够同时达到。

　　可以想像在很多水资源事件中，有效性和平等性是不一致的，或者是流域管理者在追求效益的时候，可能会与一帮要求环境可持续的人士发生冲撞。获得一体化水资源管理的挑战在于将所有流域利益相关者都请个谈判桌上来，并且在制定反映一体化水管理原则的策略和项目时，所取得的有效性水平、平等性和可持续性真实地吸引所有流域利益相关者。

　　为促进有限的水资源更广泛地应用，在规划水资源项目和制定策略时，考虑不确定因素也很重要。例如，降雨、河流径流、地下水水位和输水沟渠的渗漏只是一些可能要素，并非决定因素，农场水需求、灌溉设施、作物产出和市场价格受多种因素影响，并且不被行政官员或者沟渠系统管理者所观察到。省或者国家河流下游的水管理者，或者是跨边界河流的管理者并不能确定到底有多少水量注入境内。不确定性在水资源管理的国家级、区域级和农场级普遍存在，因此，在解决不确定性问题的时候，适应性管理在水资源部门能够很适合地实施。

　　AWM为IWRM增值

　　通过直接接受不确定性，适应性管理为一体化管理增加价值。其实，如果我们知道我们正在管理的系统带有偶然性，并且知道一些不确定性的来源，那么在制定管理策略的时候应当植入需要进一步了解的成份，以寻求获取更多信息减少不确定性，以增加我们的适应能力。这种需要了解不确定性资源的系统当然是值得提倡的，不管这种行为是否在一体化水资源管理范围之外。

　　有人也许建议，适应性水管理应该属于一体化水管理的范畴之内，因为后者有着更广阔更大的目标。在水资源管理策略和决定中，如果不考虑不确定性因素，也不可能取得水资源利用的有效性、平等性和可持续性。策略如果仅基于已知的条件注定将会是一个短命的策略，必须承认有不确定性因素，包括一个了解机制能让水资源的管理者随时了解，并且能够根据需要调整他们的水资源项目。在一个理想的情况下，水资源管理者能够连续地收集和分析经验信息，可以与流域利益相关者有规律地会面，考虑合适的项目调理建议。

　　一个完全一体化和适应性项目需要有足够的时间、努力和合作，但是当掌握和共享了新的信息以后，水资源管理策略将会有更高的质量。

　　“新水”行动

　　“新水”行动，即“在不确定因素下适应性水管理新的行为”，这是欧盟资助的四年期项目。项目包括七个主要流域的适应性治理。在其中每一个河流流域中，研究者与广大流域利益相关者广泛接触，讨论关键性挑战和可能的策略用以促进水资源管理的有效性、平等性和环境友好性。

　　七个流域研究的具体方法是不相同的，不同主要集中于自然资源、关键挑战和项目目标方面。然而，所有这些研究反映了同一个问题，即研究和决策制定的共同参与方面，流域利益相关者能够就不确定因素方面发表自由言论和进行创新性思维，并且参与制定适应性管理策略。在七个流域的策略设计的不确定性中，最明显的不同存在于工业化地区和那些发展中国家的流域中。

　　易北河、瓜的亚纳河、莱因河和蒂萨河流域的关键事项包括洪水、干旱和非点源性的污染，增加对这些流域不确定因素的了解，有助于促进资源管理的有效性，同时减少洪水、干旱和水质下降造成的经济损失。实施积极的管理策略是可能的，有时其中系统有意受到冲击和破坏，以了解系统在非平稳条件下资源分配是如何响应的。

　　尼罗河、奥兰治河和阿姆河的关键事项包括国与国之间的水资源分配、农业区的盐碱度和洪涝灾害，以及下游的水电事业的发展。这些地区不确定性因素包括气候、天气、水文和贫穷农户对土地和水资源条件改变的反应。

　　发展中国家的水资源管理者必须了解水资源分配和发展项目，对贫穷农户影响中的不确定因素。也许与发达国家不同，发展中国家的上百万贫穷的农户使我们实施资源管理和进行不确定性因素干预时悬而未决，包括长期减少不确定性因素的有效策略。

　　七大流域适应性水管理

　　易北河流域

　　在考虑流域实施适应性管理的时候，易北河流域的公共官员和居民首先要解决的事项是洪水、干旱和地表地下水污染的问题。洪水会造成基础设施和耕地的毁坏，危及城市安全，包括柏林、汉堡和布拉格（捷克首都）。在干旱的季节，来自农业和其它用户的竞争性用水，造成水需求超过水供应的水紧张局面。

　　研究人员注重两件事情的研究：（1）如何在气候变化的条件下进行适应性水管理；（2）在水资源管理中，如何统一管理水质和水量问题，同时更好理解土地使用变化、气候变化和水质的关系。邀请流域利益相关者参加水管理有关的调查和有关研讨会，以了解他们关于管理和研究方面的想法。研讨会为流域利益相关者提供关于气候变化、防洪和水质改进方面的信息。

　　研讨会参加者讨论了应对防洪和水质保护方面的方法，研究的作用是增进人们对管理复杂性的认识。与会者认为适应性和防御性措施的结合才能减少区域防洪方面的脆弱性。而洪水防御目前包括大量的工程措施，参与者认为也应该实施一定的非工程措施，例如扩展洪泛区、减少水流以增大下渗，改进洪水预测和预警系统，以及容易发生洪水地区居民及时撤退等。这些意见中的一些可以使用易北河流域已经建立的生态物理和有关机制模型进行验证。

　　对于这些区域的居民来说，更加具有挑战性的方面是实施有帮助的措施和保持一定程度的沟通和合作。同时，使用经济和水文学模型分析来进一步评估策略改变，公共官员需要继续与流域利益相关者和所有居民进行明白的对话沟通，以确保适应性管理策略能应对不确定性，尤其是气候变化方面。

　　瓜的亚纳河(欧洲西南部)

　　瓜的亚纳河流经西班牙和葡萄牙，流域的关键性问题包括在竞争性用水者之间共享有限的水资源，恢复退化的土地，稳定因为干旱期农业需水造成的地下水严重开采。最近几年，频度和强度不断增加的干旱使瓜的亚纳河上游满足水需求的努力更加复杂，这里是西班牙最干旱的地方之一。很多农民开挖了不规则的地下水水井，这使得了解和管理当地的水需求和水供应更为困难。其它事项还包括湿地退化和地下水氮污染。

　　研究者举行了会议和野外考察，用以告知农民和瓜的亚纳河流域的水文工作者，重点是有关地表水、地下水和湿地方面的信息。他们还从相关组织中召集流域利益相关者，并且向他们询问区域关键性问题、不确定性因素和有关管理问题的观点。这个参与过程的目标是要建立具体站点的适应性水管理方案。流域利益相关者要求使用经济水文模型分析策略的变化，并且这样的模型已经建立了。模型的结果表明，控制非法采矿和实施水资源定额、水价和系统水权，有助于达到目标。然而，那些不能得到水资源，或者是需要花费更高水代价的地区可能会反对这些策略。

　　关于瓜的亚纳河流域的跨边界问题方面，建立新的机构或者行动可能有助于解决气候变化方面的不确定性问题。一个或者多个新机构可能会采取参与过程和分析模型建立包括西班牙在内的“新水”项目，并且进行扩展以检验跨边界事项。这种扩展性做法也适合于瓜的亚纳河流域的其它地方。

　　莱因河流域

　　有九个国家共享莱因河水资源，也是6000万人口的家园，德国占流域面积的55%，法国和瑞士合占流域面积的31%。莱因河流域的国际间合作开始于19世纪，与该区域的工业化发展共同发生。合作和发展持续了整个20世纪，在水质控制和洪水防御方面取得了明显成就。其间，大多数的点源性污染得到了治理和控制，但是非点源性污染仍然是一个挑战性水质问题。提供足够的防洪措施，尤其是流域的下游部分，也是当前的一个策略。该区域的气候变化为洪水和干旱发生的频率和严重程度增加了很多的不确定性，并且引起了水质改变。

　　在“新水”项目的背景下，研究人员在莱因河的三个子流域进行了研究：（1）莱因河下游，（2）克姆河(Kromme)，和（3）伍珀河。跨边界洪水管理是下游莱因河的关键性问题，这段河流流经德国和荷兰的上部。研究者召开了多次流域相关者参加的研讨会，他们使用共同参与分析的方式确定改善流域洪水管理的方式。参与者重点讨论政治和社会的优先性、公私责任分布、政治与经济关系，以及决策的空间和结构来源。研究人员发现多数参与者的观点在研讨的过程中改变了，但是并不妨碍达成共识。

　　位于克姆河子流域内的居民主要感兴趣于建立一套适应性水管理，以在竞争性用水户之间分配水资源。奶农、果农和自然组织代表参加了“新水”项目资助的研讨会和各种活动。研究者发现流域利益相关者成功的合作，尽管一些农民和参与者之间存在着紧张。

　　参与型水管理规划也是伍珀河子流域的重点，该区域也包括部分德国的众多人口，在这段莱因河河段上修建了很多饮水性水库。该区域流域利益相关者的主要挑战是实施欧盟《水框架指南》，包括严格的水质指南。与适应性水管理相一致，参与者还讨论了丹思坝(Dhunn)不同运用方式对水质的影响，是该子流域水供应基础设施的关键。最后参与者产生了报告，描述改善水管理的可能措施。

　　蒂萨河(多瑙河支流)

　　在跨边界蒂萨河流域，策略制定者所面临的主要问题是水质和洪水问题，该流域包括6个欧洲国家的部分领土，区域人口1440万。年平均降雨范围为山地最高1700mm到平原最少500mm。蒂萨河大多数径流来源于降水，部分源于融雪和地下水。历史性的大洪水和干旱是该流域的特征，可能已经持续数个世纪了。

　　与很多流域一样，目前洪水风险很多是由于长期的人文发展造成的，造成目前人口中部分不安全局面，使区域低收入居民在洪水破坏面前更加脆弱，因为他们没有更多的资源投入洪水防御和保护。洪水事项似乎很适合适应性管理框架，尤其适合1990年以来沿河两岸国家的地域政治的兴趣。

　　研究者将来自匈牙利和乌克兰的专家和利益相关者召集在一起，讨论共同的目标和策略。他们描述了使用概念性和认知性模型，同时还有群组模型建设，以研究洪水风险中的不确定性因素。

　　参与过程鼓励专家和流域利益相关者在开放和互助的气氛中表达他们的观点，过程中和过程结束时参与者的主人感有助于他们达成有意义的适应性策略共识。研究者得出结论：适应性规划被忽略很大程度上是因为缺少制度和资金支持，而不是缺少对适应性策略的认知能力。

　　阿姆河流域

　　阿姆河流域和斯代源河(Syrdarya)在最近几十年引起了国际关注，很大一部分原因是因为阿拉伯海的逐渐干涸和前苏联在中亚地区的解体。在前苏联时代，中亚被莫斯科的计划者认为是棉花和小麦的主要来源，该区域遍布很多政府农场和大型灌溉系统，使用着来自阿姆河流域和斯代源河(Syrdarya)的水源。

　　阿姆河流域的主要问题显示，多年来该区域土地和水源大型管理的错误性。一些地区发生水短缺情况，部分原因是因为上游引水，而很少关心下游的用水需求。土壤盐碱化和洪涝灾害发生，部分原因是因为农民超量灌溉，他们很少知道作物用水需求。湿地退化也是因为大规模引水和用地转变，以支持更多的棉花和小麦产出。

　　以上这些问题及其影响可能会在苏联解体后20年内还长期存在，例如，在苏联时代，由于农民没有对土地和水源的私人拥有权，使他们对土地和水资源管理几乎没有多大兴趣，不能确保长期的精心耕种和农作物的高产。高度依赖于来自中央规划者的产量分配和灌溉指标，使农民对农业经济没有积极性。很多农民以前在大型国家农场耕种，他们对可持续性农业管理缺少经验。

　　中亚的体制改革正在进行，但是还没有实现农业从国家控制部门到生机勃勃企业的转型。同时，历史制度和资源管理方面的残余效果，还在继续限制着农业产出和影响着水资源管理方面的改进。另外，从阿姆河和斯代源河(Syrdarya)引用大量水源的状况可能还会继续，因为部分的水源需要用来支持已经建立的农业区域的居民生活，例如费尔干纳谷（FerghanaValley），包括乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的部分地区。

　　除了对水资源缺少清晰具体的所有权以外，中亚的很多农民对精巧灌溉也缺乏兴趣，更不用说有意义的水量价格了。在乌兹别克斯坦，农民从中央政府得到的水源不用支付任何费用。在其它一些国家，农民灌溉一公顷的土地只支付很少量的费用，而且并不是每个农民都能及时交纳。因为灌溉服务费的返回很有限，国家对灌溉基础设施的投资也不足，很多水输送基础设施明显低效。

　　由于政府干预农业市场，价格和可获得的关键性输入不能自由反应农场级的需求变化。在乌兹别克斯坦，农民卖出的棉花受国家控制，使他们以低于市场价很多的价格将棉花卖给国家。由于政府干预的结果，农民没有能力形成积蓄或者获得贷款，以使他们有能力投资灌溉系统的更新和其它增加农业产出的行为。

　　在寻求改善水管理的机遇和制定不确定因素应对措施时，有必要考虑农业市场的状况，农业产生的收入必须能确保粮食安全，并且能提供适应性措施方面的投资，例如灌溉水塘、水井、小型泵站、喷灌滴灌、土地分级、化肥等。如果农业经济变形为限制农民收入，相应地，投资于适应性措施的投入也会受到类似限制。

　　如果渗漏损失超过40%，则不能忽视，并且有可能引起土壤的盐碱化问题。监测土壤的盐碱化情况是非常有帮助的，但是必须要有能力建设，以使农民明白水与植物的相互关系，并知道过量的灌溉引水将不能保持土壤盐碱化程度在一个可以接受的范围。当农民知道了灌溉实践中的因果关系，当他们面临灌溉水的合理价格，或者其它方面的革新措施后，他们会更加精巧地灌溉，并且会得到更好的结果。

　　在乌兹别克斯坦，用水协会（WUAs）的成立非常有积极作用，该区域的水利部门和捐助组织多年来一直合作于协会工作。令人高兴的是，用水协会有着较高的农业产出和较小的水使用，可能是农民发现了高产与水协会潜在利益的关系，如果这些农民也种植果蔬，更有利于农民增加收入。

　　有人也许建议，达到有效水管理和可持续性的用水协会，必须有：（1）透明、农场级的资金，以保证协会的成功运作。（2）有生机的农业经济，农民有能力进行相应的投入，例如技术支持，以及他们能够以市场竞争的价格出售他们的农产品，并且持有大部分的收入返回，只上交小部分的税收。

　　尼罗河流域

　　尼罗河流域也受到广泛的国际关注，部分原因是因为该流域古代文明的发展，另外一个更为重要的原因是因为该流域人类发展所造成的不断增加的用水紧张。尼罗河流经的九个国家加入了“尼罗河倡议组织”，旨在以可持续和平等的方式利用尼罗河的水资源。

　　达到和平和平等地在九个国家之间利用尼罗河水资源，要求要有足够的分析、合作和信任。每个国家内部为了更有效地利用尼罗河的水资源，也要建立一系列水管理策略。然而，目前尼罗河流域的策略框架不太适应，没有能力将策略转化为具体的行动。当国家政府在区域对话中倡导保护水资源的重要性的时候，他们实施的策略实际上限制了农业的发展，并且改善水源管理的激励措施也很有限。区域内土地和水资源的所有权并没有很好地定义，水供应的价格和分配不适当，用水户常常不知道国家目标，以及水资源的未来发展。

　　例如，埃及国家政府一直倡导水资源保护，并且鼓励农业水管理方面的改进措施。多年来，政府和其它国际捐助组织投巨资于农场级灌溉的改进项目，但是在尼罗河三角洲的农民却并没有从国家政策中得到实惠，很多农民眼看着运河中的水流从他们的田地旁边流过，上游的农民得到了健康的水供应，而下游的农民却要为农作物生长需水而互相争斗。很多下游的农民只能使用排水沟的水对农作物进行灌溉，也不管土壤中盐度累积的风险。缺水的状况促进了埃及的国家策略对话，但并没有与尼罗河三角洲的农民进行有效地沟通。

　　该区域持续的人口增长和更加的贫穷，将会继续决定资源如何在家庭的级别内管理。只要这些状况得不到改善，森林退化、土壤侵蚀和河两岸生态退化仍将继续。研究人员强调的是共享水资源利益的可能，而不是共同使用尼罗河的水，这种提法包括共享水电发展的资金和能量，或者促进货物和服务的贸易，可能有助于克服河两岸国家水分配方面的障碍。

　　随着尼罗河流域国际合作的讨论转变为利益共享机制方面的考虑，在改进农业产出和改进居民生活水平方面投巨资是有益的。也需要制定支持农场级的企业和市场方面的策略，这也需要使用通过共享约定获得的利益作为配套投资。正确的策略和投资会大大改善人们的生活，也有助于住户和社区参加更多的适应性管理方面的活动。

　　奥兰治河流域

　　奥兰治河流域普遍存在的问题是广泛的贫穷和经济困难，是世界上大型的流域之一。该区域人们主要关注的事项是人口的流动变化，部分原因是较高的失业率、农村文化落后和较高水平的艾滋病感染。降水的多变性和农村水输送基础设施的投资不足，使该区域很多住户和家庭面临争扎。当地的采矿业为人们带来了就业的机会，同时也降低了地下水和地表水水质。

　　该区域严重的贫穷和改进生活水平的明显挑战，可能会限制适应性水管理策略在流域范围的实施。然而，这正是该区域的挑战，激励我们在这种背景下制定有效的适应性水管理策略的有效工具。

　　研究人员并没有直接对贫穷和生活影响进行分析，而是介绍了他们在该区域湿地所进行的生态农作物和服务的价值，这些活动中的部分受益将累积于农业和家畜产出中，有助于保持当地农民的生活。湿地还为当地居民提供建房材料和手工产品的原料，并且很多旅行者每年都来到湿地观察鸟和动物，为当地带来其它收入。评估这些利益的价值是件有趣的事儿，但是却为人们讨论在贫穷背景下进行适应性水管理提供了素材，以及适应性管理如何改善当地的贫穷状况等。

　　研究者表示，当地1900万人的贫穷、生活的风险、农业和采矿业是严竣的，并且还会长期存在。从这种背景下讨论适应性水管理并非没有意义，研究者评估了湿地的重要价值，并且描述了南非外瓦尔(Vaal)流域上游水脆弱指标和所进行的群组模型实践，但是，还不清楚这些努力对解决当地紧迫问题所起的作用。

　　结论

　　本文所描述的七个研究实例涉及欧洲、中亚和非洲，为类似的研究提供了参考借鉴。如前所述，不确定性所需要的关注和实施情况在工业化国家和欠发展国家有着很大的不同。在欧洲，看起来我们有些必需的经验、工具和制度框架，以一种合作和共同的模式解决水管理中存在的问题，只要流域利益相关者深信参与过程的价值。在中亚和非洲的很多地方，流域利益相关者在合作方面的经验不太多，现行的体制框架在实施适应性水管理之前还要进行很多改进。

　　在欠发达国家考虑水资源问题时，不确定性的影响和作用尤其需要引起重视。在多数国家和多数地理条件下，有积蓄的家庭比没有积蓄的家庭有更多的能力应对变化的条件。这是农业发展的必要条件，也是达到适应性水管理的必要条件。成功的适应性管理开始于家庭住户，他们管理和使用资源必须引起了我们的关注，如果我们忽略家庭住户在管理短缺资源中的作用，那么我们大范围的研究，包括数据采集、模型模拟都将是没有意义的。