土地资源是发展之本、民生之基，与城市的战略发展密切相关。走新型城市化发展道路，必须充分重视土地要素的重要作用。

　　节约集约用地是新型城市化的核心内容之一

　　土地问题是现代化进程中带有全局性、战略性、根本性的问题。节约集约用地是新型城市化道路的核心内容之一，是新型城市化发展的基础工作和关键抓手，也是研究新型城市化发展道路的重要战略性课题。

　　分析广州市土地资源情况，有4个特点：人口多、可用土地少；已使用土地多、可新增空间少；丘陵山地多、平地资源少；农村土地多、城市土地少。

　　近年来，广州市土地管理的规范化、精细化、信息化水平不断提高，土地节约集约利用方面进步显著，违法用地得到严格查处，土地批后实施和供后开发利用的总体情况良好。

　　但是，与国际先进城市相比，我市的土地管理还存在一定的差距。主要表现在：一是节约集约用地尚未形成全社会共识，拼土地换发展的传统城市化方式未能从根本上改变；二是农村建设用地管理“乏力”，农村土地粗放无序利用问题突出；三是土地节约集约利用水平、市场化配置水平还需要进一步提高；四是土地储备工作需要进一步加强，政府运用土地手段调控经济、引导转型能力较弱；五是土地管理体制机制政策还有待完善。

　　从近年来国家不断强化土地管理的一系列政策来看，“耕地保护更加严、新增土地更加难、违法用地处理更加重”是今后土地管理的走向。实施新型城市化发展战略要求进一步加强土地管理工作。具体应当从以下几个方面着手：

　　应实行“多个池子蓄水，一个龙头出水”的土地机制

　　一是建立并完善“党委领导、政府负责、部门协同、社会参与、上下联动”的土地管理共同责任机制。建议市委市政府出台《广州土地管理共同责任机制实施意见》，成立广州市土地管理委员会，把土地管理的重大决策权统筹到城市战略层面来研究、部署，建立覆盖土地管理全过程的共同责任制。明确各区是辖区土地利用管理的责任主体。进一步强化土地规划的共同管控和用地指标的统筹分配，强化用地报批的协同推进和耕地资源的共同保护；实行“市区联动、多个池子蓄水”的土地储备工作机制；实行“一个龙头出水”的土地供应机制。

　　二是创新城乡土地统筹管理制度，切实加强农村土地管理。加快建立城乡一体的土地有形市场，推进集体建设用地使用权依法有序流转；加强集体建设用地供后监管，加大对农村闲置土地的查处力度；充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，探索建立宅基地有偿使用和激励空闲宅基地二次利用的政策措施；建立与耕地保护相挂钩的农村经济发展用地供应机制，形成耕地保护的内生动力；赋予广州部分省级土地审批权限，合理增加广州的建设规模，简化广州用地报批程序。

　　三是实施精细化、差别化土地供应政策。逐步缩小划拨用地和协议出让用地的范围，更加严格地执行产业用地招拍挂制度，尽可能减少产业用地的竞买准入条件；参照新加坡的标准，修订和完善产业用地节约集约用地准入评价标准和指标体系，强化投资率、产出率、税收贡献率、科技率、环保率等指标的综合评价，加强产业用地供应前的评估工作，委托第三方专业机构在用地预审阶段对产业项目进行评估，全面衡量项目供地的可行性；制定与产业转型升级相适应的差别化土地供应政策，按照区别对待、有保有压的原则，吸引高端、现代产业项目“落地”；严格执行产业进园的供地政策，新进产业项目用地必须进入园区安排；加强产业用地供应过程管理。试行产业用地短期出让、期满评估制度，期满后产出率等指标达到土地出让合同要求的予以续期，未达到要求的，政府收回土地使用权；加强地下空间的开发利用；适当利用山坡地用于生态旅游、高端酒店和住宅建设，合理分流对平地资源的利用需求。

　　引导项目单位优先在“三旧”用地中选址

　　四是大力推进低效用地二次开发，在存量中找增量。主要包括：开展全市低效用地普查工作，对产业园区实行节约集约用地更新评价，全面摸清、摸准低效用地的家底情况。总结和完善“三旧”改造的土地政策，进一步提高“三旧”改造的质量和效率。旧城改造要更多地强调民生效益、环境效益和社会效益。探索建立建设项目使用存量建设用地的约束机制，在项目选址阶段，引导项目单位优先在“三旧”用地中选址。探索采取增加土地保有环节税费(或土地出让金)等方式，约束低效用地尽快转型升级。

　　五是创新土地储备机制，提高土地储备质量和规模。加快解决当前土地储备融资难、安置难、基层积极性不高等问题。编制我市土地储备规划，制定年度土地储备计划；按照“多个池子蓄水”的要求，明确市区两级工作任务和收益分成办法，发挥区级在土地房屋征收中的主体作用，调动市、区两级的积极性；在加大财政资金保障力度的基础上，以政府存量土地房屋为资本，筹建市地产投资公司，封闭运作，多渠道筹集资金；科学制定储备项目开发方案，统筹安排土地储备和公共基础设施同步建设，提前安排拆迁安置房建设，做到“先安置后拆迁”。

　　六是坚持管控和补充相结合，落实最严格的耕地保护制度。对农村和农民保护耕地实行利益激励；加大对大面积耕地和生态用地的保护力度；按照“边开发边补充”的原则，加大土地整治和耕地补充开发的力度。

　　七是加强基础信息化建设，促进管理精细化。加快提升地理信息技术的创新和应用，建立以“一张图”为基础的，“地—楼—房”一体的综合信息应用平台，强化覆盖“批、供、用、补、查”，“天上看、网上管、地上查”的全过程监管，用信息化手段实现管理精细化。

　　(作者衡旭标,单位为广州市房地产交易登记中心)