几乎与中共十八大召开同步，《全国国土规划纲要（2010~2030）》（下称“规划”）已经完成初稿框架，即将上报国务院。规划将依据中国未来20年的发展目标和环境资源承载能力，规范区域职能，并划定限制开发和禁止开发区域。

　　由于这将对区域经济发展、产业投资布局产生重大影响，规划又被称作“国土开发宪法”。规划的起草工作由国家发展改革委、国土资源部牵头，财政部、环保部、住房和城乡建设部等总计28个中央有关部门共同参与，目前，国家发改委和国土资源部正在对规划进行最后修改，完成后将直接呈报国务院。

　　按照国务院提出的要求，规划将成为“最高规划”，在国务院审议通过后，将报请全国人大审议，从而使规划具有法定效力后，当前执行的《土地利用总体规划》《城市发展总体规划》《产业布局规划》等的制定和调整，都将以这一规划为基本依据。

　　年内上报

　　按照当前的工作计划要求，2012年12月前，这份规划草案须上报至国务院进行讨论后，提交国务院常务办公会审议通过。

　　“我们是参与部门，牵头的是国家发改委和国土资源部，据我所知，现在初稿已经完成了，正在进行修改和调整。”10月31日，住房和城乡建设部（下称“住建部”）一位不愿具名的官员向《中国经营报》记者证实，这项工作已经进行了两年。

　　次日清晨，国土资源部、财政部参与规划起草和编制的官员均向本报记者证实了这一消息。国土资源部的官员告诉记者，按照当前的工作计划要求，2012年12月前，这份规划草案须上报至国务院进行讨论后，提交国务院常务办公会审议通过。

　　由于规划是以土地为基础，调整国土空间功能分布、产业布局等职能的综合规划，涉及主管部门领域众多，为解决协调问题，国务院设立了“全国国土规划纲要编制工作领导小组”，由国家发改委、国土资源部共同牵头，财政部、环保部、住建部等职能部门共同组成，小组成员单位共计28个。

　　前述国土资源部、住建部官员均向记者表示，除此前《物权法》外，尚未有一项带有法律性质的文件草案要求如此之多的中央有关部门共同参与。他们向记者表示，这项工作于2010年就已经启动，国家发改委为规划纲要的编制，下发了时间表。

　　根据国家发改委的安排，2010年有关部门主要进行前期规划的调研和基础研究工作；2011年开展规划草案的编制工作；2012年进行规划纲要草案的论证、调整、修改和协调工作。目前，按照国家发改委的安排，这项工作紧张顺利，正在进行论证和修改工作。

　　记者了解到，规划纲要在呈报国务院后，将召开国务院常务办公会进行讨论、审议，此后还将报请全国人大审议，从而使规划纲要具有强制性的法律效力。不过，前述国土资源部官员表示，当前的主要工作还是完成草案的修改和调整工作，其他则依据国务院届时的安排进行。

　　“最高规划”

　　“三项规划当中，由于目前中国实行最严格的耕地保护制度，所以土地利用总体规划的刚性较强。”

　　由于尚需呈报国务院讨论和调整，前述参与规划纲要草案编制的官员均表示不便透露具体内容。但前述住建部官员向记者透露，按照目前的规划纲要草案，其主要职能是统筹和协调，解决目前各级“土地利用总体规划”“城市发展总体规划”“产业发展总体规划”之间的不协调和冲突问题。

　　目前，上述三项规划在行政级别上“互不隶属”。土地利用总体规划由国土资源系统编制实施；城市发展总体规划由地方住房和城乡建设系统编制实施；产业发展总体规划则由发展改革委系统负责编制实施，三项规划的批准权均归属国务院。

　　“三项规划当中，由于目前中国实行最严格的耕地保护制度，所以土地利用总体规划的刚性较强。”中国人民大学公共管理学院副院长严金明告诉记者。

　　但是，无论从法律上还是行政规定上，都没有要求其他两个规划依据土地利用总体规划进行，因此，在这三个规划之上，还应有统领性的规划，作为三项规划制定的依据。

　　记者了解到，除三项基本规划外，各级政府还出台了区域发展规划、主体功能区规划、城镇体系规划、生态功能区规划等。参与规划纲要草案编制的权威人士告诉记者，不可否认，这些规划发挥了积极作用，但各类规划之间也不同程度地出现了职能不清、内容重叠，甚至互不协调等问题，影响到规划的科学性和执行力。

　　“相对于经济社会发展新阶段的新要求、国土空间剧烈变化及其存在的突出问题，国土规划工作亟待提上政府工作的重要日程，规划理念、内容、方法、手段等需要探索创新。”国土资源部咨询研究中心土地咨询研究部主任、咨询委员潘文灿表示。

　　作为规划纲要草案编制工作的参与者和国土资源部规划司前司长，他认为，作为国家最高层次的空间规划，全国国土规划缺位、地方国土规划推进缓慢、开展区域性国土规划的编制可以有效地解决这一问题。