国土部部长徐绍史曾以三个“难以为继”形容当前中国的土地问题，过度消耗低效用地的粗放型发展难以为继、对大规模开发后备土地资源的依赖难以为继、忽视城乡土地权利主体平等的模式难以为继。

　　也正因此，土地制度的变革已刻不容缓。

　　2012年是本届政府任期最后一年，也是推动土地制度改革的重要一年，土地管理法修订、农村集体土地征收补偿条例制订均有望在年内完成。

　　11月初，国土部法律中心副主任佟绍伟在接受本报专访时表示，“土地制度改革下一步的重点应该是健全和完善土地产权制度，为此必须依据物权法确定的基本原则，尽快组织起草《土地法》，以明确各种土地权利，依法保护农民合法的土地权益。”

　　佟绍伟一直专心于土地问题研究，其所在的中国土地矿产法律中心是从事土地制度研究的重要智库，很多相关的研究成果均获得不同形式的认可。

　　据其介绍，国土部一直在稳步推进土地产权制度建设，组织开展相关土地产权制度的调研，并在2011年选取深圳、厦门、长春、吉林等地开展有关完善土地权利制度的试点。

　　“征收”改“征租”、“出让”改“批租”

　　《21世纪》：中央把征地制度作为土地制度改革的一个突破口，当下征地问题的主要症结是什么？

　　佟绍伟：实际上，现行的征地问题不能简单地归结于征地补偿标准低。近年来，为了减少征地纠纷，征地补偿标准一直在提高，城乡结合部的补偿标准常能使农户一夜暴富。那么，当前征地问题的症结到底是什么？

　　我认为，主要有四个方面的原因，第一：乡村基层两级组织违法占地卖地现象严重，严重侵害了农民利益；第二，征地补偿款未能直补到户，被基层政府和组织挪用、侵吞，导致被征地农户不能从中受益，当前，青苗和地上物补偿直补到户，而土地和安置补偿是直接付给农民集体，这就为基层政府和组织挪用、侵吞留下了空间。部分地区尝试将土地补偿和安置补偿直补到户，取得了很好成效。第三、城市外重点工程补偿过低。在政绩考核压力下，地方政府千方百计地争取国家重点工程。为降低成本，部分地方政府就把相应的压力转嫁给被征地农户。另外，征地补偿标准存在区域性、时间性的差异，也容易造成被征地农民之间相互攀比。城市近郊的征地补偿费用一般较高，而远离城市核心区域的征地补偿标准常常很低。很多情况下，相邻省份、市县的补偿标准也不一致，再加上现行的征地补偿区片价采取动态调整的方式，先被征地的农户也容易产生心理不平衡。

　　《21世纪》：提高征地补偿标准会一定程度上损害地方政府的土地出让金，您觉得，如何解决当前普遍存在的征地难题？

　　佟邵伟：加大对乡村基层组织违法占地卖地案件的查处力度，适当提高城市外重点工程征地补偿标准，允许征转分离及征地补偿款全部直补到户等。

　　土地财政肯定是不可持续的，结合征地问题，我的建议是，“征收”改“征租”、“出让”改“批租”。所谓的“征收”改“征租”就是国家将城市规划区的集体土

　　地转为国有，原集体成员自动取得国有土地使用权，国家再以征租的形式与农民签订租赁协议。这样，农民就可以得到稳定的租金回报，长远生计切实得到保障。“出让”改“批租”，就是国家不再一次性地收取土地出让金，而是分年度收取土地租金，如此可以遏制地方政府占地卖地的冲动，也避免地方政府透支未来的土地收益。

　　不过，可以预见的是，短期内“出让”改“批租”可能会给地方财政带来一定程度的压力，可以通过加大中央财政转移支付力度、发行国债、压缩开支等方式予以解决。

　　《21世纪》：“公益性项目”的认定，是此轮征地制度调整的核心所在，公益性用地的界定难点在于何处？

　　佟绍伟：一般来说，确实难以准确划定公益还是非公益，试图通过法律条文逐条罗列容易挂一漏万。但如果每一宗地公益性质的认定都由人大或法院认定，成本太高，也不现实。最好采取两者结合的方式，也就是，明显属于公益的，法律条文要做出明确规定。难以认定的，再由人大和法院予以认定。