希望未来的土地管理制度能改变由上而下严加管控的演进方向，建立起用地者以土地收益为直接目标、以用地成本为用地者内在约束的用地机制，以自发实现土地的节约、集约使用。

　　十八大报告在严格耕地保护之外，对征地制度的改革有新的提法。作为土地管理制度改革的最关键点，征地制度能否推进，从而带动土地管理政策体系的全盘改革，值得期待。这些年来，土地管理领域出台过一系列的管理政策，力图构建一套尽可能完整的土地管理政策体系。但政策的有效性不仅需在其出台之前从其理论基础与逻辑角度进行反思，对于一个已经实施良久的政策体系，还需从其运行的绩效来进行考察，从而为接下来的政策调整方向提供借鉴。

　　这些年来的进展

　　从体系角度来观察，近年来的土地管理制度，大致有这样的进展：

　　一是在管理目标与思路方面，通过各种政策引导和宣传教育，树立起了以节约、集约利用土地为核心的管理目标，并在此目标上建立起“两个最严格制度”：最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

　　二是在管理范围上，建立起了覆盖城乡各类用地的节约、集约利用管理思路与政策体系。对于农用地管理，完善了以用途管制为核心，由耕地保护（基本农田保护）、年度指标控制、占补平衡制度以及征地制度构成的管理体系。对于集体建设用地管理，除了重申宅基地流转的严格限制外，不断试点放开集体建设用地的流转方式，其由实体的流转慢慢发展出权利（发展权）流转的新形式，通过增减挂钩以及重庆地票、成都的指标交易等制度安排，将包括宅基地在内的农村建设用地的发展权转移使用，在农村建设用地“人减地增”和城市快速扩张中寻找到了一种两全的解决之道。

　　城市土地管理在节约、集约目标指引下大致走出了这样的轨迹：对于经营性用地以“招拍挂”的公开竞争方式来供应，纳入此范围的用地类型逐步扩大；对公益性用地，为了体现节约，一方面出台更多领域的用地标准，另一方面提出除军事用地、社会保障住房用地和特殊用地外的其他公益性用地，都要逐步实现有偿出让，但在后一方面，由于存在从财政出的钱最终回到财政去的问题，并无实质进展。

　　除了考虑到土地的供应管理外，这些年还不断加强了用地的执法监督和供后监管，最近还提出了土地执法的共同责任机制。

　　三是在管理体制方面，有两个重大变化：一是国土资源行政管理部门实现省级以下垂直管理；二是建立土地督察制度。

　　四是在管理政策、法规体系建设方面，国家出台了《物权法》、《土地承包法》，连同国务院[2004]28号文、[2008]3号文以及十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等，构成了土地管理的基本框架与变革方向。国土资源部颁布了《土地调查条例》、《土地复垦条例》以及《土地登记办法》、《土地储备管理办法》、《闲置土地处置办法》等法规以及众多管理文件，构成了土地管理政策体系的具体内容。

　　五是在管理手段上，为更多地了解市场情况以及各种违规违法情况，高科技手段的应用在土地管理中越来越普遍，如通过互联网收集信息以对市场进行动态监测，使用卫星遥感技术监测执法，一些地方已开始通过摄像头来监控基本农田。

　　另外，在管理职能上拓展出了土地参与宏观调控的尝试，在土地管理政策的制定中强调更科学地结合地方实际情况，制定并实施差异化的土地管理政策。

　　评价与思考

　　政策是否可行，需要通过其实施的绩效来进行考评。最直接的评价指标就是最初设定的管理目标是否实现。

　　就土地集约管理的效果而言，各地土地平均产出数据都有了很大的提高，但是考虑到这些年产业自发升级与货币发行过量引发实际通胀较高的因素，最终归因于土地管理带来的产出效率的提高部分能有多少，目前缺乏系统的数据来衡量。

　　城市土地闲置现象的严重，则成为集约利用效果的一个反例。国家土地督察系统2011年的例行督察发现，43个城市的918个项目存在土地闲置问题，涉及面积8.84万亩。之前的2009年底，国土资源部公布全国闲置的房地产用地超过1万公顷。一方面是大量土地闲置，一方面是各地在通过各类方式违法用地。2012年第一季度，全国发现违法用地行为9462件，涉及土地面积4.8万亩，通过以租代征、小产权房建设等方式违法用地屡见不鲜。可以说，十年来在厉行土地节约、集约化管理方面，局面并没有根本性好转，形势依然严峻。

　　与严峻的违法用地形势对应的是民众的土地权益无法得到有效保障。违法用地案例中政府违法占绝大多数比例，国土部公布的数据是超过80%。

　　因此，单纯从绩效来考察，近年来不断加强的土地管理制度却并没有带来管理目标的实现，也没有控制住地方政府对民众土地权益的侵害，由此积累下的社会压力成为必须要考虑的重大社会问题。

　　这样，我们不得不反思，当前土地管理政策体系效果不彰，即使不断强调更严格，并无趋势也无把握说明，沿着过去的管理思路发展下去，整个管理的绩效会得到彻底改观。必须回到制度本身演进的逻辑和路径是否正确的问题上。

　　近年来土地管理制度改革的基本逻辑是，土地利用的责任在于地方政府，而地方政府用地不顾节约、集约原则，并凭借自身拥有的强制力，容易侵害到民众的土地权益，所以需要建立一套从上至下的监管机制。因此在制度的发展路径上采用的是制定新政策、设立新部门、应用新技术来实现给定标准、规范行为、加强监管、加大处罚的管理模式。

　　在这样的模式下，对土地真正富有责任感的变成了最上层的管理部门；地方政府以土地为工具，在意土地的综合产出或对政绩的贡献，而非土地的直接租金收益；除真正竞争获得的土地外，其他各类用地者获得土地的成本较低，无法形成用地成本的内在约束，来提高土地利用效率。而真正期待土地直接收益的土地原权利人，在土地利用过程中，往往由于政策没有给出以其为主体的利用模式，土地只能由政府获得并供应，自身无法参与到价格谈判中。

　　换一个思路，要想真正提高效率，必须建立起以地价作为一种真正内在制约因素促进用地者高效利用土地的机制。由地方政府来供应土地显然无法实现此目标，必须由只期待土地能按照市场价格获得回报的主体（也就是土地的现有权利人）来供应土地。由他们而非地方政府供应土地，才能从根本上避免土地作为政绩工具的现象，实现土地的市场价格，体现其财产权利的功能。

　　今后的侧重点

　　沿着这一思路，也就要求当前的土地管理制度做出一系列改变，即由政府作为用地主体，变为以土地现有权利人为利用主体。这就涉及到增量土地利用和存量土地利用两个方面。

　　在增量土地的利用方面，应改革征地制度，建立起农民与农村集体供应土地的模式。十八大提出征地制度改革的要求是“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。如何提高比例，还有不同的路径，比如现有征地范围不变，提高征地标准或让农民参与收益分成，也可以缩小征地范围，让农民直接成为供地主体。

　　前一条路径不能算真正意义的改革，它既没有改变地方政府为供地主体的格局，更无法避免地方政府有意不作为，利用权力压制民众利益诉求的做法。第二条路径在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就已明确提出：“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”文中之意应该是认为经营性建设用地不再纳入征收范围，那么自然就应该由原来的土地权益人来决定土地供应的方式、对象、价格，会导致土地市场结构、价格形成机制、农村土地管理都必须进行全面调整。

　　可以说，缩小征地范围会带来土地管理制度的全面变革，是真正的土地管理制度改革的关键点。广东的“三旧（旧城镇、旧村庄、旧厂房）改造”与深圳的“城市更新”虽然都有集体土地国有化的过程，但也都体现了集体自主决定土地收益的内容。由于有了经营性建设用地形成的市场作为参照系，政府征地也要给予被征地农民更多收益。这样就能从成本上形成一种完整的内在制约，不论是企业还是政府用地，都必须考虑成本问题而自觉实现节约、集约使用土地。

　　在存量土地的利用方面，应放活存量建设用地的利用。当前城市存量建设用地的再利用，基本都以政府推动为主，原土地权利人缺乏灵活的渠道来自发实现再利用过程，典型如工业用地的二次开发。这既有规划与年期的调整问题，又有地方政府过于强势的原因。因此如何在规划条件许可的情况下，建立起土地使用者自行处置土地的机制，是放活存量建设用地的关键。政府可以通过规范的规划调整、征收税费、获得补缴出让金的方式来实现有序管理。这类做法在地方已有不少实践，包括武汉土地储备中的“交易许可”制与广东东莞处置闲置工业用地的托管方式等。

　　因此，希望未来的土地管理制度能改变由上而下严加管控的演进方向，建立起用地者以土地收益为直接目标、以用地成本为用地者内在约束的用地机制，以自发实现土地的节约、集约使用。在用途管制与规划的制约下，让农民成为新增土地供应的主体，配合全面放开存量建设用地的利用，并通过产权保护与司法保护，来约束地方政府的各类违法干预行为。

　　（作者系浙江大学公共管理学院土地管理系讲师、人文地理学博士）