中国农村历史，就是一部农民与土地制度的历史。十八大上，胡锦涛指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径”，大会不仅强调“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”，更明确要求“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。

　　农地制度与农业经济

　　绩效关联性

　　回顾1949年以来中国土地制度变革，大体包括了三个历史转折，即1949年土地改革、1958年人民公社化运动、1978年后的家庭联产承包责任制。

　　中国农业经济效率第一次波动期1958~1962年。

　　1958年人民公社化运动开展之后，马上出现了1958年至1962年的大饥荒和经济困难。林毅夫的解释是人民公社制度下退社权的缺失。这在农业全要素生产率上也得到了体现。1953年农业合作化运动之后，农业全要素生产率有一个短期的上升，不过随着高级社的快速推行和人民公社化运动开展，农业全要素生产率出现了快速下降。由于在1958~1962年间，中国农业生产要素禀赋并没有根本性的变化，也没有短时间内的快速技术退步，那么农业全要素生产率下降的原因只能从技术之外的因素中寻找。

　　从农业资源配置和产品流通角度看，土地制度变革是主要的影响因素之一。首先，人民公社化运动将土地、人口、资本等生产要素都控制在了政府或公社，缺乏要素流动性，不利于要素最优匹配。其次，农产品流通也失去了市场的依托，统购统销取代了农贸市场，高额剪刀差打压了农业生产积极性。随着1962年后人民公社化制度不断完善，尤其是放弃了“一大二公”原则，恢复自留地制度后，农业全要素生产率出现了短时期的回升。然而，从1960年至1980年中国农业全要素生产率依然远低于1958年前，农地制度持续性地损害了农业绩效。

　　中国农业经济效率第二次波动期1980~1984年。

　　1980年中国政府正式肯定“包产到户”，不断完善的家庭联产承包责任制显著性提高了中国农业生产率。农业全要素生产率得到快速恢复，从1979~2010年中国粮食产量平均增长率达到2%。中国农业全要素生产率在1978~1984年间有较大幅度提高。这说明此次土地制度改革的张力。在1980~1984年间，中国农业投入并没有大幅度增长，而农业产出却有了大幅度上升。

　　我们认为此次变革成功的原因不仅恢复了退社权，以及确立了个人财产权，而且构建了以家庭为单位的生产组织形式，逐步实现了劳动力要素和农产品的自由流动，恢复了土地的资本功能，实现了农业经济的市场配置。可见农业经济制度对农业经济发展的重要性。

　　如果一个制度不符合经济发展规律，就可能对农业经济发展产生反作用。在农地制度的多个因素中，农地产权制度是农村制度安排的核心基础。说明了农地产权制度对农业经济增长的贡献率。只有奠定基本的产权基础，并保证要素的流动性，才可以形成市场配置机制，实现农业经济沿着市场化轨迹健康发展。

　　现行农地制度绩效评估

　　中国农业经济受经济制度转折的冲击明显。但是，农业经济制度对农业经济的激励作用都是有边界的。中国现行的土地制度已经越来越缺乏制度张力，受到了越来越多的质疑。

　　第一，农业全要素生产率结构。研究表明20世纪80年代中期以来中国农业全要素生产率上升的原因是来自于农业技术进步，而技术效率却下降了。显然中国农业TFP的增长属于技术诱导型的增长模式。农业技术效率的持续性下降表明了家庭联产承包责任制激励作用的下降。

　　第二，农地流动性的制度性障碍。农地流转包括了农业内部的农地流转和农地非农化流转。在当前土地制度下，除了农地买卖外，只要不改变耕地属性，农民已经拥有了农业内部流转农地的自由。但是，由于这种流转缺乏稳定的产权基础，导致当前农地流转的低效率。另外，农地的非农化流转为政府所严格控制，缺乏自由。

　　第三，农地资本功能没有得到彰显。农地是农民所拥有的唯一生产要素，也是唯一可以转换为资本的要素。在城市化高度发展的今日中国，农民进入城市成为了大势所趋。但是，这个过程是有成本的，要求农民具备足够的人力资本或其他资本用于支付住房、教育和日常生活等支出。然而，中国农地产权不清，被禁止参与金融市场，事实上也是降低了农民进城的可能性，限制了城镇化进程。

　　政策建议

　　土地制度改革是中国经济改革再出发的重要组成部分。根据前三次土地制度改革的经验，市场配置是当前最高效的机制，而实现土地要素市场配置的关键就是具有独立行为能力的市场主体和产权明晰的交易对象，农地制度再改革的方向就是构建可供市场配置的农地制度。

　　农地制度改革方向为：在产权制度上，构建更加明晰和稳定的农地产权。在农村集体土地确权的基础上，有必要强化农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，构建起足以支撑农地市场流动的产权基础；在农地经营权上，应该借鉴林权改革经验，放活经营，满足农民多样化经营农地的权利，尤其是多种形式流转土地产权的权利。这也是农民充分利用农地，参与土地市场行为所需要的基本权利；在农地收益权上，保证农民参与土地投资收益分配的权利，既要按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则构建农地有序流转秩序，也要按照十八大精神，提高农民农地增值收益分配比例，维护农民参与农地流转的积极性。在当前城镇化趋势下，农地城镇化是一个土地制度改革必须面对的现实，土地制度应该满足农民以多样化形式、运用土地资本参与城市建设的需要。对于当前土地制度下产生的小产权房问题，应以财税为手段，通过补征土地使用费来调节。另外，鉴于农地的市场配置是与农村劳动力市场配置相一致的，改革农地制度也要求改革户籍制度，便利于农民进入城市定居，配合推进农业转移人口市民化，分享现代经济发展的成果。

　　当然，农地制度改革不能回避政府与市场的关系。首先，政府应该尊重市场，既要退出一些传统计划经济时期遗留下来的要素配置职能，也要防止对市场的过度干预。其次，政府依然可以保留有边界的干预权利。

　　当前中国农地市场还没有向城市资本开放，农地不能实现其资本职能。这导致当前中国农地价格严重低估。不过，只要实现了土地产权的多元化，那么农地价格必然会上升。农地进入金融市场有利于土地的优化配置，提高农地利用效率，农地价格上升也有利于农民携带资本进入城市，实现市民化。

　　（作者熊金武，清华大学社科院经济学研究所博士后、中国经济思想史学会理事；薛鹤翔，经济学博士，国泰君安宏观经济研究员，2012年金牛奖最佳宏观分析师第二名）