■秦中春
未来城镇化过程中耕地资源保护形势仍然十分严峻
未来十年是我国城镇化快速发展时期，在城镇化过程中还将继续占用大量耕地，而由于城镇化过程中耕地保护制度存在缺陷，节地机制没有建立，耕地资源保护形势仍然十分严峻。
——未来十年城镇化过程仍将占用大量耕地
我国的耕地资源十分稀缺，呈现“三少”（人均耕地少、优质耕地少和耕地后备资源少）的基本特点。我国人均耕地只有１．３７亩，不足世界平均水平的４０％，约相当于加拿大的１／１６，俄罗斯的１／１０，美国的１／７，印度的１／２。不少省份的人均耕地，已低于联合国粮农组织确定的０．８亩警戒线。现有耕地中，中低产田与高产田的比例约为７３。水土资源分布很不均衡。理论上耕地后备资源总潜力约为２亿亩，但可以开垦成耕地的不足８０００万亩。
上个世纪９０年代以来，我国城镇化进程加快发展，很多地区出现了耕地资源规模大幅减少、耕地资源浪费及质量严重退化等现象。耕地资源的减少，有农业结构调整、生态退耕、城镇化和灾害毁损四个方面的原因，城镇化是仅次于生态退耕的主要影响因素，而且这种影响是不可逆的。在城镇化的过程中，既有对非农建设用地合理需求扩大的原因，也有盲目圈地、乱批滥占耕地等造成耕地资源减少加剧的原因。但无论什么原因，已造成了耕地资源更加短缺。１９９６年，我国耕地总量为１９．５１亿亩，到２００８年已经降至１８．２６亿亩，减少１．２５亿亩。
未来十年，是我国城镇化快速发展期，城镇化过程本身需要占地，即使在最严格管理的情况下，城镇化的快速发展仍将占用大量的耕地。根据《全国土地利用总体规划纲要（２００６－２０２０年）》，到２０２０年全国建设用地总规模为５５６８０万亩，比２０１０年增加５２５０万亩，其中城乡建设用地增加２６５５万亩；２０２０年全国耕地保有总量为１８．０５亿亩，比２０１０年减少１３００万亩。由于这些耕地占用多处于城镇规划区范围及周边，是多年耕作的好地，即使占补平衡，由于新增耕地有一个熟化和培肥地力的过程，总体耕地质量也有下降的趋势。
——城镇化过程中耕地保护制度存在缺陷
耕地资源的保护工作具有特殊性。一方面，由于耕地资源保护的主要目标是维护社会公共利益和保护农业生产者的用地权益，对耕地资源的保护无法完全用市场机制来保护，必须用强有力的行政和法律（包括刑法）的手段加以管理和控制；另一方面也要发挥市场机制的重要作用，多渠道增加耕地有效面积，着力调整优化用地结构，提高土地利用效率。
我国现行的耕地保护制度在设计上还存在不足。主要问题有：
一是保护手段还不力。现行保护制度对实行耕地资源保护的目标是保障粮食安全，还没有上升到维护社会公共利益和公共安全的高度。我国刑法在耕地保护方面设立了非法占用农用地罪，非法批准征用、占用土地罪等，但在违法行为的定性和量刑上还不完善，对违规行为的震慑力还不够。
二是保护与挖潜结合不足。目前耕地保护的范围和重点主要针对耕地存量和现状耕地资源，对未来耕地增量和备用耕地资源的管理和保护不足，存在重城市管制、轻农村约束和重农转非管制、轻非转农激励的倾向。综合有关信息预测，到２０２０年我国将新增城镇人口１．６亿，加上已经进入城市但户口仍在农村的人口，预计将有３亿多人口进城，如果将这些人口在农村的宅基地及其附属设施用地退出并复垦为耕地，估计将增加耕地资源４０００万亩左右。这是一笔重要的土地资源，但国家尚未将开发这一资源作为国家战略，深化体制改革，积极引导和投资开发。
三是保护方式还需要创新。过去十多年耕地占补平衡的成果显著，但经过十多年持续不断的土地开发，绝大多数地区未开发耕地资源已经大幅减少甚至枯竭，即使进行开发，成本将大幅上升，耕地质量也难以保障。如果不通过引导和激励农民进城落户、合理退出农村建设用地并转为耕地，突破占补平衡新增耕地的来源渠道、巨额成本和对农民的利益补偿的难题，未来的耕地占补平衡将难以为继。
——城镇化过程中节地机制没有建立
从国际上看，城镇化的健康发展是可以节约耕地的。节地的主要原因，就是城镇的占地与农村的退地和增地相结合，后者大于前者。但在我国，这种机制尚没有根本建立，不仅没有出现节地的趋势，反而是耕地资源在城镇化过程中大规模减少。出现这种情况，直接的原因，是我国正处于工业化、城市化加快发展时期，人口城镇化滞后于土地城镇化，城市对进城的农民工长期实行“经济性接纳、社会性排斥”，导致农村人口在大规模进城的过程中双重占用建设用地，农村居民点建设用地难以合理退出并转化为耕地。更深层次的原因，是国民收入分配体制改革滞后，人地关系脱节，在城镇化过程中保护耕地资源的动力机制缺失。首先，相比对耕地资源的保护，对耕地资源的征占能够产生巨大的级差收益，为耕地的所有者和当地政府带来经济上的巨额好处。其次，相比对耕地资源的占用，对耕地资源的保护和在农村复垦耕地的投入大、成本高，对农村建设用地转为耕地的激励和补偿不足。再次，保护耕地资源意味着要发展农业生产，对农业生产者和公众是有利的，但农业是弱势产业，对地方经济总量和政府绩效考核的贡献少，对地方财政贡献不大甚至为负。
（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）
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