新浪财经讯2012年11月28日，“财经年会2013：预测与战略”在北京举行。北京大学国家发展研究院教授、博源基金会成员周其仁表示，政府用强制力得到的资源进市场，从宪法准则上是不可以。但是收缩地方政府土地财政必须双轨并行。以下是周其仁讲话实录。

　　周其仁：：刚才各位讲了很多好的意见，从经验上看中国的脉络还是蛮清楚的，就是经济自由一增加，城镇化就加速了。过去我们制度是一个划地为牢的体制，城乡之间不同的产业、不同的地方也包括城市之间都是不能轻易动的，这种不能动的体制有严重束缚了生产力。改革以后增加经济自由，增加经济自由人是很灵的，所谓人往高处走，往较高收入分享努力，这样城镇化从不到20%，到去年有有51%多，这个脉络很清楚。新的问题是什么？就是经济自由发展在不同的方面不平衡，因为经济自由要靠权力来规范它，因为你不能说一个自由去妨碍其他人的自由，那就要打起来，这个社会就会麻烦。但是不同的资产权力规范难度不一样，人身上资产比较容易规范，我打工能力和人力资本背起来可以走，那里收入高就到哪里去，中国几亿人从低收入区往较高收入区移动，也提高整个国民的收入。但其他资产像今天讨论的土地资产要麻烦的多，不能背起来就走，它有很大的未知性。两个礼拜前我去的贵州湄潭，湄潭有7万人在外面打工，在家里都有地，有宅基地、承保地、山林都有的，但是他没有办法把地背起来就到北京、上海、广东。如果背起来城市化当中土地问题好解决，背那里往那里一放，自己住一块，再卖一块，日子好过了。人移动容易，土地移动难，土地资产确定比较困难。这两个东西不匹配，人动流动性和土地配置灵活性之间有冲突。

　　中国土地制度是半行政半市场，行政权力和市场权力过渡转型时期一种混合。土地现在不能说没有市场，1987、1988年深圳开始土地拍卖，对我们国家土地资源配置起到巨大作用。问题是问题，成就是成就，没有当时这么一拍，完全是靠划拨，高兴给谁就给谁，中国没有今天的成绩。但是什么地可以拍卖进入市场。这个口子很小，第一，必须是国有土地，国有土地哪儿来的？从农民那里拿来的、征来的，征这个字很了不得，不能讲价钱，他是强制的，志在必得，一划圈就要拿过来，补偿是政府定，补偿怎么付政府这方面执行，从政治角度是高度强制、高度政府主导，资源拿到政府手里，有一个市场可以拍。城镇化涨的很快，好的位置土地价格涨的非常高，这样带来非常普遍经济冲动，就是我们多征一些地，多储备一些地，不断往市场卖，财政也很好、金融也很好、发展也很好。

　　这个事情跟另外一个层面发生冲突，国有土地、集体土地都是农民的地，农民说你地拿国防基地大家就说算了。农民看到你拿去卖那么高的价钱，农民慢慢也醒了，他也开始懂这个东西，所以摩擦就在这个地方发生。这条路怎么走出来，我想强调土地改革不是为改革土地而改土地，要跟整个城镇化配合起来，跟人口流动重新集聚有一个很好的配合，这是我们这个事情很好出发点。怎么配合？高度行政化土地配置，跟人较大自由流动，我的看法现在很难配合的好，因为人的流动很大程度，人不讲级别，你珠三角如果收入相对比较高，到哪里有亲戚朋友和老乡给我指一条路我就去了。可是行政主导土地制度是讲行政级别的，我们土地拍卖从香港学来，可是香港就是一个城市政府，大陆这里是中央省市县乡镇五级政府，每级政府现在都有一个半市场化土地冲动，这个对于土地资源的配置现在形成的矛盾是非常的大。所以你怎么改呢？让我想去过去中国改革的经验，过去我们粮食就是这样的经验，统购统销，农民种的粮食不能卖，政府定一个价再卖。那个体制搞的粮食怎么搞也不够吃，改的时候到底怎么改？一个农村的改革包产到户，生产积极性提高了，非常重要、非常艰难改统购统销粮食制度，统购统销保护了城市、工业、军队，所有粮食靠统购统销维持着，这个轨一天就拆掉，口号可以很激进，国民经济就乱套了，就找一个适合中国情况渐进改革办法。在研究当中发现两个东西可以挖，第一，高度行政化一定种粮食，有些地方不适合种相等，种经济作物收入高，能不能用经济作物收入的钱交货币税。这是从地方调查吸收为全国改革政策一个办法，使刚性制度增加一点弹性。第二，在国家规定的非要收上来粮食保我们城市供应、保大城市供应、保军队粮食数额之外，增加生产粮食可以市场卖，双轨，通过统购统销改革基本上这两个地方经验基础上走出来。让一轨稳住，一轨发展，实际成熟再并轨再完成粮食市场化。当然土地问题比粮食问题复杂，经济价值和利益也复杂。

　　但是现在第一位问题不是收缩征地范围，工业化、城镇化要用地的，如果只懂征地又收缩，那么经济怎么办，可是更重要除了征地有没有别的办法配置土地资源，这也是我们对重庆、成都改革经验非常有兴趣，那些经验讲起来很多，非常重要经过努力可以探索出一条路，把原来土地交给政府再去卖，变成一个新的轨道，可以不要通过征地也经过一系列的规划和规范，把它纳入市场交易的范围内。城市和工业用地，除了国家征地、卖地这条途径，还有另外一条途径获得土地资源，这是我们认为地方实践经验有价值的地方。当然你看成都、重庆市场轨道还是一个初期的阶段，发育不成熟，有的还依附于在原来行政主导的归置下，必须土地腾出来先到地方政府定价。里头也有一个新的评价，直接把资源公开拍卖的市场，在较大范围内发现价格，定价，评价相对稀缺性。这样走至少我们在这些地方做了观察的，我觉得有一点信息，就是只要有一个路可以慢慢走出来，有可能把大难题，让土地资源配置，跟人口流动资金能够协调好一点。关键是地方实践的东西不可能是完美的，你要去批评都可以批评，批评也是对地方很好的帮助。我觉得在北京制定政策、研究制度变化，应该充分吸取地层变革的理由，不能完全靠我们顶层设计，就关起门来应该怎么样、最好怎么样、最理想的方式怎么样。应该找到中国什么样的道路走得出来，不完善能不能做一点修正能不能变成立法规矩，超过地方全国性起作用的制度。十八大已经围绕这个难题做了很多尝试，应该在里头吸取这个经验。因为中国的问题确实大，而且复杂，完全靠我们想象那样是最好的，这个也有意义。更有意义在实践中把道路走出来。

　　周其仁：：这个叫不叫双轨制流行语言来定，现在怎么叫我没有意见。我现在比较看重地方的实验，成都就是有两个问题，一是动土地之前基础工作做好就是确权，政府的权威把土地边界划清楚地确权不能确到集体，要确到户，使用权包括转让权确定到户，这个工作成都做的非常扎实，前后花了三年时间。第二个，确权之后，特别是流转权，交易平台不能太地方，要放到一个较大市场平台上来发现价格，这是整个地方实验当中，所谓开一个轨也好，一个新的支点，不用行政权，刚才讲1988年资源配置走了一部分市场化成功经验你也要吸收进来，不能有权想卖给谁卖给谁，我要发现价格，成都、重庆都有产权交易中心，成都有5万亩地票完成交易，刚才胡部长讲农民可以带着地票进城，地背不进来，老家那块地我复垦为农地，原来老家盖房子的权力抽出来，放在重庆交易平台定一个价，有人买一个价再找地方落地，这个资源配置方式改变划地为牢资源配置方式。地方是两条，一条是确权，确权要到户到农民，而且给他转让权一定要转让，他也可以不转让这是第一个支点。第二个支点，一定要有一个市场，资源不放到市场评价，现在土地差价各地差非常大，农产品(4.44,-0.08,-1.77%)差价没有那么大，白菜、粮食全国价有全国价格形成机制。土地是高度地方化，对资源配置从经济原理来看是不太合理的，地方实际上最重要是两条。确权不要小看，不单单是经济改革，是社会改革，划定政府什么事情可以做，什么事情不可以做。拿地太容易会导致土地的低效率配置，拿地困难你才必须有一个拿过来用比原来用的更合理，你才拿得动，这就是市场机制。所以基于权力、基于自愿、基于相对价格配置土地资源，我们看成都这条路非常艰难，但是也可以走得过来。

　　周其仁：：现实就是现实，改革方向要非常明确，这一点我同意，这是一个宪法问题，政府用强制力得到的资源进市场，这个从宪法准则上是不可以的，它会根本歪曲这个社会、国家、公民、市场之间的关系，这是社会主义市场经济当中非常原则性的问题，这一条要明确。这么多地方政府进入土地财政这是现实经济问题，怎么收要有步骤。一是财产税作为替代，现在仅仅在两个城市做替代，应该扩大这个试点范围，增加强度。第二，刚才讲的，如果要收缩这一轨，要把另一轨大概弄清楚，另一轨不起来之前，这轨收缩很难收的下来。倒过来讲市场那一轨能起来、能明确，拿地去卖轨道就应该定量减、定期减，不减下来不光是资源配置效率的问题，会影响到收入分配，会影响社会公正。