承接多项国家战略的土地整治工程，缺少中央专项资金扶持，地方既无积极性又无稳定财源，要实现层层加码的“十二五”整治规划，困难重重

　　作为中共十八大报告提及的“生态文明”议题中的重要组成部分，“要给农业留下更多良田”这一表态，源自中国日益增加的粮食自给压力。2012年，中国实现粮食产量“九连增”，但这一态势还能持续多久、增产可能无法满足需求等问题，令多方人士寝食不安。

　　为维护粮食安全，从2001年起，中国开始实施以农村耕地为重点的土地整治。但与“千方百计”守住18亿亩耕地红线相比，中国耕地质量的提升，仍处于“有想法、少办法”的阶段。

　　过去十多年，中国通过土地整治建成的旱涝保收高标准基本农田(下称高基农田)为2亿亩，照此速率，18亿亩耕地全部整治完毕，需近百年时间。

　　据国务院2012年3月批复的《全国土地整治规划(2011——2015年)》，中国土地整治有望大大提速：“十二五”期间，中国将新建4亿亩高基农田、新增2400万亩耕地。以数字计算，此期间中国每年新建的高基农田数量，将是之前十年间每年新建数量的4倍。

　　数字目标的激增，更加突显整治资金短缺的痼疾。地方政府缺乏激励，不愿为中央政府层面关注的粮食安全目标埋单，资金来源有限且波动性颇强等原因造成的“差钱”，是造成之前十年土地整治“蜗行”的最大掣肘，而在新一轮规划中，这一问题悬而未决。上述各项 “加码”的规划任务，有可能无法实现。

　　按照现有的整治资金投入模式，仅新建4亿亩高基农田一项，缺口已达750亿元。此外，目前的整治资金体系中，并未考虑必需的维护费用。随时间推移，费用缺口将日益增大。如不及时解决，现有的土地整治成果也将付诸东流。

　　在多重不利因素牵绊下，中国如何给农业留下更多良田，仍待求解。

　　“良田”目标被激增

　　中国现有的18亿亩耕地中，到底有多少良田，多年来一直是笔糊涂账。

　　按照水利部统计标准，拥有基础性水利条件的耕地可称为良田。照此计算，中国现有良田总数约为8亿亩－9亿亩。但在学界看来，仅以是否拥有“基础性水利条件”作为良田衡量标准过于粗疏。据学界测算，中国真正能够满足“旱涝保收”这一标准的耕地，可能为4亿亩－5亿亩。

　　国土部的标准更为严格。据该部2009年完成的《中国耕地质量等级调查与评定》显示：假如将土地分为15个等级，目前全国耕地质量平均等别为9.8等，等级总体偏低。优、高等地仅占耕地总面积的33%。

　　为提高耕地质量、增加良田数量，1998年颁布的《土地管理法》提出，“国家鼓励土地整治”。从2001年起，第一轮《全国土地开发整理规划(2001——2010年)》开始编制实施。之后十年间，通过土地整治建成的高基农田数量为2亿多亩，新增耕地4200多万亩。

　　就实现途径来看，土地整治包括三个方面：一是整理，让低效土地得到高效利用，主要指高基农田建设；二是复垦，让生产建设过程中被破坏的土地恢复功能；最后是针对宜农未利用地进行开发，使之具备利用功能。

　　2012年3月，中国土地整治的第二个规划即《全国土地整治规划(2011——2015年)》(下称《规划》)由国务院发布。

　　《规划》提出了各级地方政府要完成的两道“必答题”：“十二五”期间，中国将再建4亿亩高基农田、新增2400万亩耕地。除此之外，矿区等损毁土地复垦的速度亦须加快。

　　以《规划》数字计算，“十二五”期间每年新建的高基农田数量，将是之前十年间每年新建数量的4倍。如此提速，背后有多重原因。

　　从维护粮食安全角度来说，土地整治可挖掘中国有效耕地面积1亿亩以上，至少增产500亿公斤粮食。而整治后的耕地等级提高和生产条件改善，亦可使粮食得到增产。几笔账算下来，通过土地整治，可保障中国粮食的生产能力再上几个台阶。

　　日益增大的资金缺口，导致在推动土地整治时，中国各级政府之间的利益并不一致。总体而言，中央政府出于维护粮食安全考虑，积极性大于地方政府。而在地方政府之间，产粮大省的积极性强于非产粮大省。

　　《规划》数字激增，令相关各方担忧：旧有的以政府投资且以地方政府投资为主的格局若不改变，各项目标都会变成“不可能完成的任务”。

　　2001年时，中国各级政府涉及土地整治的全部资金投入仅为10亿元左右。近年来，最高年份时的规模已超过1000亿元。

　　但海南省土地整理中心的数据显示：2001年－2010年海南省应投入规划测算土地开发整理资金总数为26亿元，而实际的总投资数额则为10亿元，仅占规划测算的38.5%。这一现象，并非特例。

　　1998年颁布的《土地管理法》在提出开展土地整理的同时，也涉及相关资金投入问题，为土地整治找到了四个资金来源。

　　其中规模较小且专款专用的两块分别为耕地开垦费和土地复垦费。前者主要用于造地，维持18亿亩耕地红线不至失守。《规划》提出的2400万亩新增耕地目标，主要以这笔资金来实现。而土地复垦费则存在数量少、不到位等弊病，目前的管理体制着眼点并非收钱，而是监督工矿企业自己进行耕地复垦。