本刊关注

　　十年来我国经济社会建设取得举世瞩目的巨大成就，但是目前经济发展方式转变缓慢，调结构、扩内需进展迟缓，城乡差距、居民收入差距依然较大，在一定程度上与土地制度改革滞后有关。

　　作为一个典型的人多地少国家，中国以7%的耕地养活了全世界22%的人口，这既是我们的荣耀，也成为下一步经济发展的重大资源瓶颈。面对2020年我国基本实现工业化的宏伟目标，如何实现农业现代化、强化土地要素保障，成为全国政协经济委员会履行职能考虑的重大问题。

　　11月23日－28日，全国政协经济委员会赶赴浙江进行“搞好土地确权，保障农民土地流转权益”专题调研。此前，调研组已经远赴广东、内蒙古、重庆等地进行深入调研。没有哪一项改革会像土地那样关系重大、牵涉众多，提高农民在土地增值中的收益分配写进了中共十八大报告，出台《农村集体土地补偿条例》已提上国务院议事日程。值此关键时刻，调研组希望在全国较早开展承包地流转的浙江省找到新鲜经验和有益借鉴。

　　地方创新举措层出不穷

　　截至今年6月底，浙江省流转土地占全省家庭总承包经营耕地面积的41.5%，达到800.8万亩。浙江拿土地“开刀”，是因为传统的家庭联产承包责任制已经开始束缚农业生产力的发展，土地经营的规模化、集约化成为趋势。据介绍，浙江省农户户均耕地2.1亩，农民收入中来自农业的比重已低于20%，70%以上的农村劳动力已稳定转移到二、三产业。

　　只有减少农民，才能富裕农民，只有规模经营，才能实现农业产业化，加快农业农村现代化。正是基于这样的认识，浙江省以确保所有权，稳定承包权，搞活使用权为目标，积极推进农村土地流转促进农业规模经营。

　　在平湖市，当地农民告诉本报记者，土地流转前，农民1亩地扣除口粮外，净收入在500元左右。流转后，以每亩500斤晚稻谷折算，不工作，每亩可收入650元左右。一部分农民又到承包户地里打“长工”，每个务工农民一年可增加收入近万元。

　　记者获悉，除了传统的转包、出租、互换、转让等土地流转方式外，近年来又出现先股后转、整村流转等新形式，如安吉县35个村实现由村经济合作社统一流转土地，开展项目实施，引进项目业主，农民获得租金、股金、薪金“三金”，每个村因此可以增加集体收入10万~100万元。

　　浙江省农业厅的统计显示，流转收入成为流出承包耕地农民的一项重要财产性收入，按平均每亩流转价格600元计算，今年全省农民直接获取土地承包经营权财产性收入48亿元。而土地流入主体生产规模扩大，农业劳动生产率不断提高，特别对农业产业化经营、农产品质量安全、农业标准化实施、先进科技推广等方面的作用更加明显，如温岭市箬横西瓜合作社一般社员的年收入在8万元以上。一些省份存在“有地无人种，有人无地种”的尴尬在浙江并不多见，种粮大户和粮食生产专业合作社全年粮食播种及服务面积占总粮食播种面积75%左右，特别是早稻生产基本上由种粮大户和合作社承担。

　　为了免除土地流转农民的后顾之忧，浙江省探索建立土地流转农民养老保险制度。如义乌市对符合一定条件的村民实行自愿参保，由政府给予一定补助，使养老金标准达到每人每月170元，并随着经济发展水平适时调整。

　　为了缓解土地流入主体融资难的困境，浙江省探索为流转后土地颁发经营权流转证书、开展经营权抵押贷款工作，目前嘉兴、湖州、等地已建立和实施流转土地承包经营权抵押贷款机制。

　　为了化解土地流转后的租金支付风险，浙江省探索建立土地流转风险保障金制度，在嘉兴平湖市、海盐县等试点地区，由县、镇两级财政分别按当年新增土地流转面积每亩50元标准安排风险保障金，实行专户核算、专款专用。

　　让记者印象深刻的是，有着深厚文化底蕴的浙江省注重将错综复杂的土地问题纳入法治轨道。2008年，浙江省颁布实施了《浙江省村经济合作社组织条例》，在全国创制性地规定村经济合作社为村集体经济组织的实体，赋予其法人地位，较好解决了村集体经济组织主体虚置、治理机制缺失、鼓励扶持缺位问题。同时，在全国率先制定《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》，允许农村土地承包经营权作价出资组建农民专业合作社。

　　土地改革缺少法律支撑

　　调研组介绍，搞好土地确权、保障农民土地流转权益，主要涉及三个方面:一是农村耕地承包经营权，二是农村宅基地使用权及其房屋所有权；三是农村集体经济收益分配权；简而言之，农村土地使用制度包括农村承包地、宅基地、集体建设用地改革。

　　让基层同志倍感困扰的是，农村土地改革的实践已经远远超越了法律规定的范畴，以农村集体建设用地流转为例，现行法律不允许农村集体建设用地使用权在特定的范围内自由流转，而中共的十七届三中全会以来，国家制定了一系列促进的政策，政府也出台了行之有效的地方法规，虽然国家政策允许农村集体建设用地使用权流转，但是，却存在下位的政策、法规侵犯上位法的问题。

　　截至目前，浙江省累计完成集体建设用地使用权发证41万本，农村宅基地使用权发证996万本，登记率均达到90%以上。土地作为最重要的物权之一，其确权登记工作到目前为止，还没有一个全国统一的立法。据了解，我国目前土地登记管理方面的最大问题之一是管理分散，由国土、建设、林业、农业等多个部门分别负责土地、房屋、林地、农地等的确权登记。由于管理部门众多，各自有相应的规章制度，带来土地确权登记管理的混乱。地方同志建议，在修改《土地管理法》的过程中，做好与其它不动产登记工作的衔接，真正建立以土地为核心的不动产统一登记制度，提高不动产登记的法律地位。

　　此外，浙江省国土厅还反映，现行法律对农村集体建设用地使用权流转的用途、数量、监管和农民积极参与流转决策等没有作出有效和符合我国国情的规定，造成了农村集体建设用地使用权流转的无序性，缺乏可操作性流程。同时，农村集体建设用地流转相关配套制度也不完善，如征地制度、社会保障体制、土地规划、土地供应计划、地价管理和村民自治制度等均需进一步改进。

　　在专题调研座谈会上，与会同志建议，尽快修订现有的《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等一批法律法规，尽快出台《农村集体建设用地流转管理办法》，以规范集体建设用地流转交易和管理行为，促进流转的依法有序进行。鉴于目前全国农村集体经济组织法人地位尚未确立、组织实体不明确的情况下，存在村民不一定是集体经济组织成员、集体经济组织成员不一定是村民的现象，给土地承包工作带来很多问题，建议全国人大制定《农村集体经济组织法》，这也是在国家层面稳定和完善农村基本经营制度的根本法治手段。

　　利益当头必须统筹考虑

　　在中国的城市化进程中，最为人诟病的是政府垄断了土地供应，利用集体土地与国有土地同地不同价的制度安排，实行低价征地政策，造成集体土地巨大财产损失，引发众多群体性事件。调研组建议，一定要把农民纳入土地利益分配体系，让他们对土地的所有权、使用权、处置权等财产权得到充分的尊重，利益得到充分保障。

　　浙江的一项经验表明，通过“宅基地置换城镇住房”改革，土地节约率可达50%以上。当地同志认为，随着大批农民涌向城市，推进宅基地流转制度改革，盘活存量土地，成为节约集约利用土地的巨大潜力所在。为此，他们建议允许各地“探索建立农村宅基地及其房屋有偿退出机制”，即在尊重农民意愿的前提下，探索宅基地分配为住房实物分配、宅基地保障为住房保障、实物补偿为货币补偿，补偿基金来源主要从宅基地复垦指标有偿流转收和土地出让收入中统筹安排，用于进城农民自建房小区的土地征用及基础设施建设、自愿退出宅基地及其房屋使用权的货币补偿，以及进城农民的社会保障等方面支出。

　　调研组还发现，目前，作为市场机制必要组成部分的价格机制没有在集体建设用地使用权流转中真正建立起来，国家没有建立相应的技术规程，实践中交易双方多采用协议方式来确立流转价格，没有统一标准，随意性很强。由此，导致一些地方集体建设用地使用权流转收益分配较为混乱，所有者、使用者和各级政府之间的利益分配关系不清。更有甚者利用职务便利，在流转过程谋求私利，损害广大农民利益。

　　调研组建议，建立一体化的城乡建设用地市场，提高集体建设用地流转的市场化配置程度，从国家层面制订农村集体建设用地流转收益分配的原则性意见，明确集体建设用地收益分配主体，以及利益主体之间的分配比例，国家、集体土地所有权人、集体建设用地使用权人的应得权益。同时，必须转变政府职能，建立健全收益分配监督机制，加强对国家和集体经济组织土地收益分配的管理，以确保国家、村集体对农业和农村的投入，改善农民的生产生活条件。调研组还提出，制定集体建设用地流转税收政策及调节机制，明确集体土地流转的税种、税额，制定农村集体建设用地流转税实施细则，严格执行土地出让金等收支管理制度，避免资金流失。为防止因土地级差收益导致的贫富差距，应制定恰当的税收调节机制。