农村二轮土地承包政策实行十多年来，农民经历了三提五统、农村税费改革和农业税取消等历程。在土地承包、流转、租赁进程中，由于档案管理、程序操作等方面存在着不规范、不严谨等现象，加之青壮年常年外出打工情况普遍，让这次农村土地承包经营权确权登记工作相对繁琐和复杂。

　　农村土地承包经营权是国家赋予农民最重要的财产权利，承包地是农民最基本的生产资料和最可靠的社会保障。那么在确权登记过程中，政策法规和农村风俗碰撞、自行开垦耕地、承包农户全家迁入城市、承包权人已经去世、村民之间田块互换、“四至”边界不清或消失等问题如何解决？日前，记者来到安徽省六安市金安区寻找答案。

　　既尊重历史，又面对现实，确保土地确权登记平稳有序

　　2011年，金安区选取了横塘岗乡和马头镇进行土地确权登记试点。这一南一北两个乡镇地貌完全不同，也非常具有代表性：马头镇是畈区，田块规则，界限清晰；横塘岗乡地处大别山余脉，地块破碎，田与田界限不明显。地貌不同，使确权面临的问题就不同，因此，无论是测量方法，还是在处理问题的方式上都有所区别。

　　“确权登记工作主要包括发放申请书、开展土地测绘、现场指界与审核、信息公示和确认等几个步骤。”金安区农委副主任潘圣余告诉记者，选准测量登记方法非常关键。最初走了弯路，当时乡农经站的工作人员拿着GPS测量仪在田里跑，从早跑到晚也测不了多少，进度慢得很。后来区里采用了省里一家测绘公司的方案，用卫星图片结合高精度GPS实测的方法，大大提高了测量效率。

　　同时在土地信息登记和录入、制作地块图、登记台账、数据分析等方面也进行了前所未有的创新。

　　技术难题虽然需要解决，但不是最难的。最棘手和最需要重点解决的，是承包地块面积不准、“四至”不清、空间位置不明、登记簿不健全、权属纠纷等问题。

　　“在发放申请单、田间测量和现场指界时，经常有农民围上来问，你们搞测量是不是要征地？土地确权有啥好处？面积扩大了补贴能不能提高？”马头镇农经站站长高劲松说，就连好多外出务工的人也经常往回打电话，可见农民对土地确权这件事很关注。

　　“随着国家一系列强农惠农富农政策实施，土地利益越来越大，农民对土地更加看重，对确权利益期望增多。对于土地确权登记中出现的问题，要本着尊重历史、面对现实、有利生产生活、维护社会稳定的原则，积极稳妥调解处理。”金安区委常委张敏认为。

　　着力解决面积不准、“四至”不清、位置不明、资料不全等问题

　　马头镇的确权登记工作已于2012年6月全面完成。确权登记涉及8103个农户、30769人，共调查地块34951块。值得关注的是，马头镇计税耕地面积31150亩，而实测面积达到45690.22亩，多出了46.7%。横塘岗乡最后的签字确认工作虽然还没有完全结束，但实测面积也大大超过计税面积。

　　面积为啥会多出这么多？横塘岗乡龙王岩村村文书陈武告诉记者，面积不实的主要原因是以前都按产量报计税面积。田有好田、孬田之分，一亩好田的产量能抵两三亩孬田，计税时为了公平，两三亩孬田就只报一亩田的面积。所以现在多测出来将近一半也是正常和准确的。

　　陈武说，今年3月份测完地去找村民签字时，62岁的李老汉就不愿意签，因为他家3亩好田测出来就是实打实地3亩，而别人家3亩“望天收”的孬田却测出来6亩。李老汉担心以后按亩数给补贴，自家会吃亏。“没测多的人怕以后会吃亏；还有的测得多的人也担心，怕以后和收税挂钩。”

　　“对于等级高的土地以少顶多，等级低的土地以多顶少，造成实际耕种面积与账证面积不符的，要按照实际耕种面积登记账证，并取得承包户认可才予以颁发证书。”金安区农委经管站站长李清介绍，农民的担心和忧虑体现在方方面面。为争取农户的理解与支持，充分调动农户积极性，金安区农委编制并印发《致广大农民朋友一封信》2.5万份、登记试点工作手册1000本，基本达到人手一份，组均一册，并采取黑板报、宣传栏等方式进行广泛宣传。同时要求每个工作人员做到“政策通”，及时给农民答疑解惑。

　　“在找农户核实签字时，大多数都拿不出二轮承包合同，有的好不容易从箱底翻出来，一看，两页纸已经发霉，字迹也都模糊了，还有的干脆用来堵窗户上的洞了。”负责金安区土地确权技术工作、安徽同绘家园土地信息技术公司副总工程师张文文发现，由于时间久远和保管不善，80%的农户都无法提供承包合同。

　　在横塘岗乡乡长黄道贵看来，除了土地承包合同缺失，在农村二轮土地承包中，少数乡村干部对承包政策操作不规范，落实不到位，致使部分农村土地承包经营权证没有及时分发到户，出现“有地无证、有证无地、一地多证、一证多地、无地无证”等多种现象，权属不明给确权登记发证带来一定难度。

　　黄道贵介绍，指界困难也是确权登记工作中的一个难题。由于大量农民外出务工，在家的大多为60岁以上老人，他们中有的不识字，有的岁数太大头脑不清楚，导致原承包地的指认、宗地测量后的确认、一些申请和复核都找不到人签字，有的甚至无法联系到人，权属无法及时落实。

　　“农户申请确权登记，申请8块地，地图上就要显示8块，东南西北四至都要标注清楚。”张文文也认为，最难的是指认田块。在青壮年外出老人又搞不清楚，或者全家都搬走了的情况下，只能让村小组长和了解村情的人带着指认，可他们往往只知道叫啥，具体名字是哪个字却不知道。还有一些地块小的抛荒地，由于长时间无人耕种，草疯长得都有一人多高，很难确认，所以有时候或漏了，或张冠李戴安到其他人头上，这些影响到后期制证。因为指认错误，有30%需要返工。

　　“小田并大田，高低拉平，界限打乱，格田成方。”一些地方实施的土地整理项目和土地流转规模经营，改变了原先的沟、渠、路、坝，使地界也发生了新变化。横塘岗乡黄店村党总支书记张庆余告诉记者，2009年村里十几个农户将30多亩地流转给大户种葡萄，流转后，田埂平整了，塘也填掉了，地界完全没有了，现在只能用GPS一块一块切，大致划出边界。2010年古城寺村整理土地1800多亩，马上黄墩、缸窑、凤凰台三个村也要进行土地整理，这都需要重新划定边界。

　　“实践中，对土地流转实行规模经营、土地整治等使原有‘四至’界限变动或消失的，我们坚持尊重农户意愿重新划定。”马头镇副镇长王宏说。