杜丽娟 地方债风险总是引人关注。 日前，渣打银行[微博]大中华区研究主管王志浩表示，截至2013年上半年末，该行测算的中国地方政府债务估计在21.9万亿元，如果加上公司化的地方政府融资平台的贷款，债务总额最高或达24.4万亿元。 与此同时，世界银行[微博]日前发表《东亚太平洋经济报告》指出，中国地方政府财务结构复杂而且不透明，债务情况令人担忧，建议透过明确借款规则、借款途径、债务解决方案，以及全面披露地方政府账面等措施进行改革。日前有媒体引述基层审计人员的消息称，地方政府性债务规模较两年前几近翻番。不过审计署相关负责人公开回应称，目前政府性债务审计工作还正在进行中，并未得出最后数据，“涉及审计署的相关消息，都会通过审计署门户网站正式发布”。 全面审计结果有望10月出台 今年6月，审计署发布的“36个地方政府本级政府性债务审计结果公告”显示，债务率超过100%的就有16个，最高的为188.95%；如果加上政府负有担保责任的债务，省会城市中债务率最高的达219.57%。 8月开始，审计署按照国务院要求组织全国审计机关对政府性债务再次进行审计。如今，审计工作已经进行两月有余，市场预测，审计结果最快将在10月份揭晓。 国务院参事夏斌日前接受媒体采访时表示，10月底全国审计结束后，会有一揽子的方案，总体上贯彻“分类处置”的原则。“对已确定不能偿还的债务，要区分有效益资产和无效益资产，采取地方政府发债、资产证券化、出售有债务企业股权、银行冲销坏账、银行债转股、成立资产管理公司、中央财政部分买单、出售地方政府所持其他优质股权和房产等各种办法偿债。” 记者了解到，目前地方债偿还主要有三种形式，一是中央政府代借代还；二是地方政府自借自还；三是地方政府为融资平台公司的贷款担保。 中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，从目前债务情况看，风险并不在第一种，中央替地方借债不仅规模可控，而且还债有保证，出现风险的几率较小。“更大的风险可能还是集中在后两种形式，相较于中央债务的显性特点，地方政府以各种形式实现的借债行为更为隐性，风险可谓一放不可收。” 在此背景下，今年上半年，包括穆迪在内的国际机构警告，在中国经济稳增长、调结构的同时，下半年中国的地方政府融资工具数千亿元融资遭遇严峻挑战，中国可能首次出现境内债券违约。 对此，夏斌也表示，这次审计范围已下延到乡级政府，主要涉及政府各类融资活动包括BOT、租赁等。“预计10月底的审计结果比较惊人，会有相当部分的债务已成为呆账坏账。” 分析师的预测亦非常惊人。此前，光大证券(9.55,0.17,1.81%)一位分析师称，大约1270亿元的地方政府融资平台工具(LGFV)债务将在今年下半年到期，几乎等于上半年到期的627亿元债务的两倍，规模为2000年以来最高。 可以肯定的是，目前再融资环境异常严峻。今年第二季度，公司债仅发售2190亿元，为2011年第三季度以来最低水平。同时，决策者还在打击绕开监管从事借贷活动的影子银行体系。 警惕政府融资平台担保 值得注意的是，在地方债的三种融资方式中，地方政府为融资平台担保的风险一度成为风险引爆点。 渣打银行分析指出，在总量20万亿元的债务中，其中银行贷款约为9.7万亿元，约占全部债务的44%，规模居次的是信托贷款，债券和票据融资达到3.2万亿元。除此之外，大约2.2万亿元委托贷款也占到了一成左右。 由此可以看出，地方政府融资平台同时是信托和委托贷款的主要投向，占到二者总规模的三分之一左右。其中，部分地方融资平台贷款被打包成信托受益权，在经发行银行担保之后出售给其他银行，渣打银行估算这部分贷款在2500亿元左右。这也成为地方债风险的一个引爆点。 《中国信托业年度报告2013》指出，信托公司在销售此类信托产品时，一般都会突出地方政府对债务的隐性担保，但这样的担保是否真的有效，答案并不乐观。 按照我国《担保法》，一切政府担保在法律意义上都是无效的。在实际操作中，一般由同级人大或人大常委会出具还款来源纳入财政预算的决议文件，即将还款纳入预算，从而实现地方政府对债务的隐性担保，将融资平台之债转换为政府之债。 自“四万亿”政策来，中国地方政府债务问题一直备受关注，地方政府是否可能破产，很大程度上会影响到上述隐形担保的可靠性。 值得注意的是，这种情况是在2012年政府融资需求紧迫下的必然，也和地方财政缺乏有效约束相关，特别是缺乏融资约束。但需要注意的是，少部分基建信托的还款并没有通过人大或其常委会的决议而纳入财政预算，因此留下了一定的风险隐患。 夏斌认为，在政府还债问题上，一是要严格执法，绝不能搞“下不为例”；二是要实事求是，分类处置。“对个别大搞楼堂馆所、铺张浪费又欠债累累的地方政府，要勒令其搬出豪华办公楼，搬进简易房上班，并逼其卖楼还债，逼其卖好资产还债。” 国家主席习近平10月7日在印尼巴厘岛出席亚太经合组织工商领导人峰会时表示，目前对需求下滑、产能过剩、地方债务、影子银行等问题和挑战保持着清醒认识，对外部环境可能带来的冲击高度关注，正在采取稳妥应对举措，防患于未然。 |
