每日经济新闻记者胡健发自北京

　　对于城镇化和土地改革未来数年的发展，住建部和国土部渐有清晰思路。

　　“2014年是定位调整之年、改革破冰之年、发展谋划之年。”国土资源部规划司司长董祚继近日在接受媒体访谈时透露，今年的重点工作之一就是尽快批准实施《全国国土规划纲要》（以下简称《规划纲要》），同时研究部署开展省级和区域性国土规划编制。“接下来，市县层面应该考虑综合性规划，由政府牵头组织，各部门共同承担落实，形成"一个县市一张蓝图"。”董祚继表示。

　　《规划纲要》年内有望问世

　　据悉，2010年起，由国土部和发改委牵头，并会同28个部门全面启动全国国土规划纲要编制工作。目前，《规划纲要》已形成送审稿并征求相关部门和地方的意见,有望年内出台。

　　一位接近国土部人士向《每日经济新闻》记者介绍称，这份规划的立足点特征显明，我国正面临“下一个人口高峰”，同时海陆规划也需要统筹，《规划纲要》以水资源、环境容量、优质耕地、近海海域和地质环境安全等多方面资源环境承载能力分析为基础，对国土空间开发形势进行了深入研判。

　　而这份规划将针对国土开发利用存在的问题，确定了未来20年我国国土空间开发的总体方针、基本原则和战略目标。

　　上述接近国土部人士表示，2011年，国土部明确了国家级规划与省级规划采用同步编制的办法，主要目的之一就是为了使得国家级规划能够吸取地方反馈的实际情况，让规划最终更加科学合理。

　　划清城市开发边界

　　在2013年底召开的中央城镇化工作会议就明确指出，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届。

　　北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎表示，有的官员、城市习惯于用工业来主导城镇化，但是雾霾和土地财政已经让旧的城镇化道路走到了尽头。

　　而在董祚继的视野中，耕地红线、永久基本农田、城市建设用地开发边界和生态红线落在新一轮土地利用总体规划中是密不可分、互为前提的几条线。“如果城市开发边界定不下来，永久基本农田就不可能划定。反过来说，开发边界确定之前，也得先把永久基本农田划定。”

　　“但有一点很明确，耕地保护和生态保护优先，是划定红线的基本原则。”他解释说，也就是先在规划图上把永久基本农田和需要保护的生态用地“抠出来”，尽可能以此为基础来划定开发边界。

　　董祚继表示，“建设是可以避让的，可耕地是长期形成的，不允许占用，如果一定要搞建设，就跳过去、绕过去。”他说，要将原来划定建设用地预留区中的优质耕地调换出来，严禁占用。

　　上述人士进一步解释说，目前较发达地区普遍会面临建设已经临近发展边界问题，此时最直观的表现就是城镇建设用地指标将有减无增，未来发展主要依靠存量土地的结构优化。

　　董祚继认为，适度减少新增建设用地计划指标，并非是对所有类型用地规模“一刀砍”，而是减少工业用地，适当增加居住等生活用地，保障基础设施建设、社会民生、扶贫开发等必要用地，专项安排保障性安居工程用地计划，继续按不低于5%的比例安排农村建设用地。

　　尝试探索多规合一

　　日前，《每日经济新闻》记者获悉，为全面推动城乡发展一体化，在县（市）探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，住建部决定开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作。

　　住建部文件称，此次工作的主要内容便是试点地方按照城乡一体、全域管控、部门协作的要求，编制县（市）城乡总体规划，实现经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，逐步形成统一衔接、功能互补的规划体系。

　　财经评论员李文海告诉《每日经济新闻》记者，“多规合一”的好处和难点都在于对平衡的把握，具有很强的经验普适性。他说，城乡一体化中“多规合一”的重心还在于土地规划，核心是解决建设用地的供给来源与农村同步发展和农民顺利进城就业这对矛盾。

　　就农地未来如何发展问题，董祚继表示，要探索实施土地利用总体规划、城乡规划等“多规合一”，由政府牵头组织，各部门共同承担落实，形成“一个县市一张蓝图”。