到2020年，惠州全市国土开发强度控制在11.1%左右，保障143384公顷的耕地保有量，126722公顷的基本农田，在此基础上形成功能明晰、疏密有致的国土开发格局。继此前征求意见之后（详见6月4日《南方日报·惠州观察》1版报道），惠州市政府日前正式印发了《惠州市主体功能区规划》（以下简称《规划》），其中将全市划分为五大功能区，并明确了各功能区的定位和相关配套政策。 全市划分为五大功能区逾12%的面积禁止开发 全市划分为五大功能区逾12%的面积禁止开发 1 据记者了解，广东省主体功能区规划将全省范围内国土空间划分为优化开发、重点开发、生态发展和禁止开发四类区域，将惠州市的惠城区、惠阳区、大亚湾经济技术开发区以及仲恺高新技术产业开发区划为优化开发区域；将惠东县、博罗县划为重点开发区域；将龙门县划为生态发展区域；另外将66个国家级、省级、市县级自然保护区、森林公园、地质公园划为禁止开发区域。 而根据惠州的《规划》，则从整体上更加细致地谋划惠州市域的国土空间开发格局，以镇（乡、街道）为基本划分单元，将县（区）域空间进一步细分为调整优化区、重点拓展区、农业与乡村发展区、生态保护与旅游发展区等四类功能区，加上不按行政区界线划分的禁止开发区域，共计五类功能区。 其中，调整优化区为惠城区的6个街道，占全市面积1.37%；重点拓展区主要包括7个县区较发达的镇街，占全市面积34.54%；农业与乡村发展区包括惠城、惠阳、惠东、博罗、龙门的共21个镇，占全市面积33.46%；生态保护与旅游发展区涉及惠城、惠东、博罗、龙门的乡镇，占全市面积30.63%。 按照规定，惠州全市禁止开发区面积为2400.43平方公里，其中陆域面积为1392.10平方公里（未包括基本农田面积），约占全市总面积的12.43%。在禁止开发区域，严禁区内任何不利于生态保护的土地利用活动，对区内居民有序地进行政策性转移，降低区内人口承载压力，同时加强生态环境保护和修复。 控制工业用地增加减少农村居住用地 控制工业用地增加减少农村居住用地 2 据介绍，国土开发强度是指一个区域建设用地占该区域土地总面积的比例，制定开发强度目标目的是防止过度开发。 根据《规划》，到2012年，惠州的国土开发强度为9%；要实现到2020年惠州的国土开发强度在11.1%左右，保障143384公顷的耕地保有量等，这意味着惠州亟需转变发展方式。 《规划》指出，在土地政策方面，未来将“保持农业生产空间的相对稳定，严格保护生态空间，确保重要生态功能区面积。调整开发建设空间结构，显著提高土地资源集约利用水平，控制工业用地增加，适度增加城市居住用地，逐步减少农村居住用地。” 其中，在优化开发区域，优先使用存量建设用地，促进三旧改造，着力梳理和调整区内土地利用功能；优化土地利用结构，增大第三产业用地比例。 在重点开发区域，适当扩大建设用地供应规模，同时采取集约节约的土地开发模式，通过土地集中供应方式避免建设用地低效蔓延；优先保障重点项目、民生项目、基础设施和公共服务设施用地。 在生态发展区域，严格控制建设用地规模，重点保障村镇基本公共服务设施用地，优先安排生态型特色产业用地和旅游设施用地；加强农业用地和生态用地用途管制，严格保护耕地和基本农田；建立土地流转的市场运作体系和相关服务平台。 放宽户籍入户条件逐步实现居民本地化 放宽户籍入户条件逐步实现居民本地化 3 未来城镇化如何发展？很重要的一条是，有序推进农业转移人口市民化。惠州的主体功能区规划，也对各个功能区的人口政策进行了明确。 《规划》明确，在优化开发区域内实施“人口优化”战略，积极引导居民向重点开发区转移；鼓励有稳定就业、有固定住所的流动人口逐步实现本地化。其中，调整优化区应引进高素质人才，提升和优化人才结构；加大户籍制度改革，放宽入户条件，鼓励有稳定就业或合法固定住所的外来人口定居落户，逐步实现居民本地化。 而在重点开发区域，实施“人口聚集”战略，更多地吸纳优化开发区、生态发展区和禁止开发区域转移出来的人口，降低生态发展和禁止开发区域的居民个人申请迁入重点开发区域的条件，同时鼓励有稳定就业和住所的外来人口定居落户。对承接较多人口转移的重点开发区域的县（市、区），省给予一定的政策支持。 此外，生态发展区域和禁止开发区域，《规划》提出，实施“人口退出”战略，引导人口逐步自愿平稳有序转移。鼓励居民通过工作、学习、安置等途径迁往优化开发和重点开发区域，同时鼓励居民向区域中心城镇集聚。 建立生态保护补偿机制逐步提高基本农田激励金 建立生态保护补偿机制逐步提高基本农田激励金 4 生态补偿，这一旨在平衡经济发展与生态保护矛盾的政策，未来惠州也将实施。《规划》明确，要建立包括林业、基本农田、重要生态功能区和流域环境在内的生态补偿机制。 其中，在生态公益林补偿机制上，惠州未来将逐渐提高生态公益林的补偿标准，并积极探索按质补偿的生态公益林补偿新机制。 在基本农田方面，将逐渐完善基本农田补偿激励金制度，逐步提高基本农田补偿激励金。严格基本农田补偿金的管理。探索市域内部分县（区）基本农田指标转移至其他县（区）的补偿制度，对接收基本农田转移地区按照一定的标准进行补偿，补偿资金可考虑从转出县（市）每宗土地出让金中提取。 而在流域环境保护的生态补偿机制上，《规划》指出，各县区应当确保出界水质达到考核指标，根据出入境水质状况确定横向补偿标准；推动建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金。 政绩考核不唯GDP按定位指标各有侧重 政绩考核不唯GDP按定位指标各有侧重 5 “优化开发区域实行转变发展方式优先的绩效评价。强化对经济结构、资源消耗、环境保护、自主创新以及外来人口公共服务覆盖面等指标的评价，弱化对经济增长速度、招商引资、出口等指标的评价。”《规划》明确，按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效评价和考核办法，其中，“考核不唯GDP”是最大亮点。 比如对优化开发区域的考核，《规划》指出，主要考核服务业增加值比重、高技术产业比重、研发投入经费比重、单位地区生产总值能耗和用水量、单位土地面积产出率、二氧化碳排放强度、主要污染物排放总量削减率、“三废”处理率、大气和水体质量等指标。 对重点发展区域，主要考核地区生产总值、非农产业比重、非农产业就业比重、财政收入占地区生产总值比重，单位地区生产总值能耗、吸纳外来人口规模等指标。 而对生态发展区域，主要考核农业综合生产能力、农民收入、农业污染控制水平等指标，明确了不考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。 记者 周欢 |
