经济观察网 记者 宋磊  “以北京为例，以全市土地计，建设用地开发强度为21.3%。若以平原地区计，则建设用地开发强度达到57%。”11月30日，国土资源部规划司司长董祚继在第三届中国城市管理高峰论坛上直言，这意味着将近6成的平原地区被钢筋水泥覆盖。城镇土地开发强度高的问题，在长三角等地区也很突出。

　　谈到城镇化发展中面临的问题，董祚继指出，城镇土地开发强度偏高，布局结构不合理，与资源环境承载能力不匹配。另外，建设用地外延扩张，粗放利用。“土地城镇化”快于人口城镇化。2001-2011年，全国城镇建成面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度。

　　过往城镇建设之中，往往存在大规模低成本征地，过度依赖土地财政问题。董祚继说，城镇化的快速发展严重依赖廉价土地供应，不利于产业结构转型升级，融资偿债依赖未来卖地将带来经济和金融的潜在风险。

　　当然，城乡分割的二元土地管理模式，亦对城乡发展一体化造成阻碍。董祚继指出，我国城市土地和农村土地在取得、使用、收益、处置等权能设置和管理机制上显著不同，形成城乡用地二元结构，固化了业已形成的城乡利益失衡格局。

　　“上述问题归结到一点，就是人地关系失调。”董祚继说，这是城镇化发展存在的突出问题。

　　值得注意的是，《国家新型城镇化规划》将“人的城镇化“作为主线贯穿始终。在董祚继看来，这条主线或者”明线“之下，还始终贯穿着一条”暗线“，就要正确处理”人地关系“，努力实现”人地和谐“，包括人口与土地在规模、布局、时序和城乡之间的科学配置。

　　到底要如何处理好人地关系呢？董祚继概括为要解决好几个问题，分别是“人往哪里去”、”城在哪里建“、”地从哪里来“、”钱从哪里筹“、“村有哪些权“。

　　其中，“人往哪里去“，就是有序推进农村转移人口市民化。特别是让已进城农民落户城镇、缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距，做以内涵为主，集约高效的城镇化。这明显有别于过去一些地方动辄建设新城新区、做大用地规模的”土地城镇化“。

　　“城在哪里建“，就要优化城镇化布局和形态。到2020年，”两横三纵“为主体的城镇化战略格局基本形成。这样安排，遵循了”点上开发、面上保护“和“集中发展、集约利用”的方针，既有利于发挥城市集聚人口和规模经济的优势，又有利于保护土地资源和自然环境。

　　“地从哪里来“，就要大力推进土地集约利用。密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式为主导，人均城市建设用地目标严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高。严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。

　　“钱从哪里筹“，就是逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。完善财政转移支付制度，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制；建立规范透明的城市建设投融资机制，拓宽城市建设融资渠道，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营，鼓励公共基金、保险基金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。

　　“村有哪些权“，就是建立城乡统一的建设用地市场，保障农民公平分享土地增值收益。推进包括土地资源资产在内的城乡统一要素市场建设。这样，有利于释放农村土地资源资产潜能，推动城乡发展一体化，逐步缩小城乡差距。