本报记者孙海峰

　　近年来，我省耕地保护和土地流转工作进展顺利、推进有力，全省耕地保有量、基本农田保护面积和耕地占补平衡等方面的任务，连续15年得到落实。同时，大力推进土地整治和基本农田建设，累计建设高标准基本农田460万亩，建设设施农用地59万亩，近两年的增加面积走在了全国前列。

　　尽管我省国土资源管理部门和各地严守耕地红线，对违法占用耕地行为始终保持高压态势，有效维护了全省耕地总量的动态平衡。但是，随着建设进程不断加快，加上我省耕地数量有限，人地矛盾仍旧非常突出。要实现资源永续利用，就必须在确保全省经济发展的同时，进一步谋划和破解耕地占补平衡这道难题。

　　难题：

　　在发展与保护之间寻求平衡

　　耕地数量少质量差、未利用地和难利用土地多、建设用地需求量逐年增加、耕地保护任务重，是我省土地资源管理的现状。

　　据第二次土地调查数据显示，我省8115万亩耕地中，已有1500万亩不适宜继续耕种，实际耕种的仅为6615万亩。综合考虑人口增长、发展用地需求等因素，我省耕地保护形势十分严峻。此外，耕地总体质量不高、耕地后备资源不足的状况仍没有改变；土地利用粗放、效率不高，建设用地供需矛盾仍很突出。

　　“随着一带一路战略的全面实施，我省工业化、城镇化和农业现代化进程也持续加快，耕地保护工作面临的形势日益严峻。尤其城镇摊大饼式的无序扩张，在占用大量建设用地的同时，也严重威胁城镇周边的固有农田，有些还是基本农田。”省国土资源厅厅长蒲志强说，“同时，大量的农村劳动力外出务工，部分耕地长期闲置并撂荒；一些国家重点项目和农村基础设施建设占用耕地，造成局部地区人地矛盾突出。”

　　自然禀赋的现实，也对我省耕地资源保护和利用造成了诸多限制。

　　“我省中东南部受地形地貌影响，多为坡耕地和山旱地，耕地紧缺，质量难以提高；部分地区耕地后备资源严重不足，占补平衡落实难度大，影响后续建设发展；有些地方还存在违法违规占用耕地的现象。”省国土资源厅耕保处副处长何瑞东说。

　　一方面是发展严重不足，另一方面是耕地保护任务重、难度大，如何在二者之间找到平衡已成为考验我省的一道难题。

　　关键：

　　破解耕地占补平衡瓶颈

　　新增建设占用耕地依然是造成耕地流失最主要的原因，也是造成占补平衡困难的主要因素。那么，仅靠减少土地供应，会不会影响发展速度呢?

　　对此，蒲志强解释道：“解决占补平衡难题，最主要的还是要努力减少新增建设占用耕地，这才是关键。”

　　为此，省国土资源厅提出了持续推进城市节约集约利用评价和节约集约模范县创建活动，借此总结推广节地技术及模式，促进土地复合利用、立体利用、综合利用，全面推进城镇、工矿、农村、基础设施等各类建设节约集约用地，不断提升节地水平和产出效益。

　　“还有充分利用城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用等政策激励作用，严控增量、盘活存量，提高建设用地供地率，加大批而未供和闲置土地的处置力度，将已批准的土地尽快利用起来，这样才能提高土地利用效率。”何瑞东说，“确需占用耕地的，要避开质量等级较高的耕地，并补充数量质量相当的耕地。对占用耕地100公顷以上的线性工程或占用耕地70公顷以上的块状工程，要组织实地踏勘论证。引导设施农业、农村住宅建设和临时用地尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置土地，不得占用耕地，确实无法避开的，必须按照规定严格报批。”

　　占补平衡是对建设占用耕地的补救措施，也是守住耕地红线的关键之举。只有按照建设占用耕地“先补后占、占一补一、占优补优”的要求，加强耕地占补平衡项目管理，落实补充耕地挂钩制度，加强占补平衡补充耕地质量建设与管理，才能使之落到实处，解决耕地保护与经济发展难题。

　　“一方面要为补充耕地提供充裕的资金保障，另一方面通过价格杠杆限制并减少新增建设占用耕地。要不断拓宽补充耕地渠道，摸清耕地后备资源状况，充分挖掘补充耕地潜力，依据土地利用总体规划和土地整治规划，统筹安排土地整理项目，立足本行政区域落实补充耕地数量、质量，做到占补平衡。”何瑞东说。

　　近几年，随着“3341”项目工程、“1236”扶贫攻坚行动的全面实施，以及精准扶贫易地搬迁项目建设力度加大，落实耕地占补平衡任务在局部地区成为制约建设和发展的瓶颈。

　　对此，省国土资源厅认为，要破解这一瓶颈，一是鼓励有条件的单位和个人依据土地整治规划，利用自筹资金或结合生产建设活动，组织实施土地整治项目补充耕地，土地整治新增耕地面积的60%可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标；对开发为园地和设施农用地的未利用地，经国土资源和农业主管部门共同认定能调整为耕地的，可以视同补充耕地。二是建立省内易地占补平衡机制，探索市场化运作方式，鼓励社会资金参与补充耕地，耕地指标可通过市场有偿转让，用于建设占用耕地的占补平衡。

　　方向：

　　不断提高耕地质量

　　2000年至2014年，我省先后投入土地整理复垦开发项目资金111.99亿元。土地整理不仅为我省平整出大量良田，而且在促进土地集约化经营、推进现代农业进程、增加农民收入、防止水土流失、保证耕地占补平衡等方面发挥出巨大作用，已成为我省实现土地综合效益倍增的有益探索。

　　“持续推进高标准基本农田建设是提高耕地质量等别的有效途径，土地复垦是耕地保护的重要手段，设施农业的发展对土地管理也提出了新的更高要求，这些是今后我们工作的方向。”蒲志强说。

　　为此，省国土资源厅提出了力争在“十二五”建成588万亩高标准基本农田基础上，到2020年高标准农田面积达到1520万亩的工作目标。

　　“要保证这些工作顺利实施，目标圆满完成，必须将高标准基本农田建设和实施精准扶贫、发展现代农业、推进农村环境整治等工作紧密衔接起来，创新实施方式，全面推进东部百万亩土地整治重大工程和12个示范县建设，努力实现耕地增量、提质、增效。”何瑞东说。

　　此外，省国土资源厅还提出了完善和推广“以补代投、以补促建”等投入机制，引导和鼓励农村集体经济组织和农民共同参与高标准基本农田建设；加强土地整治项目管理，严格项目设计、施工、监理、验收等程序，确保工程建设质量；建立日常管护制度，明确管护主体，落实管护责任，保障管护经费，按照职责做好农田水利等基础设施维护、水土保持等工作；加强土壤环境保护工作，设立耕地质量监测点，定期跟踪监测耕地质量变化情况，强化农产品产地土壤污染监测，加大重金属、有机物排放企业和农业农村面源等耕地污染源头治理。

　　土地复垦也是促进耕地占补平衡、提高耕地质量的重要措施。

　　“所谓生产建设项目损毁土地复垦，就是凡在生产建设活动中，已经或可能因挖损、塌陷、压占等造成耕地损毁的，生产建设单位或个人作为土地复垦义务人，必须按规定编制土地复垦方案。”蒲志强说：“各级国土资源主管部门将积极开展本行政区域内历史遗留和自然灾害损毁土地的调查评价，进一步摸清家底，并从新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税和用于农业土地开发的土地出让总价款中明确一定比例，建立历史遗留和自然灾害损毁土地复垦专项资金，用于土地复垦。”

　　针对全省水田、水浇地等优质耕地少、山旱地多、中低产田比重大、生态环境脆弱、耕地质量差的省情，全省国土资源部门还从实际出发，采取多项措施提高耕地质量。确立了重在整理、合理开发、积极复垦、提高耕地质量的整体思路，把土地整治工作的重心放到提高耕地质量上，建立健全了基本农田保护责任、用途管制、质量保护、监督检查、占用严格审批与补充、乡规民约等一整套保护制度，从而在全省形成了省、市、县、乡、村五级基本农田保护网络和政府“一把手”负总责的责任体系。

　　为从源头上杜绝和制止土地违法行为的发生，省国土资源厅还不断加大执法力度，强化村级协管员、基本农田保护员、信息联络员、执法监督员四员一体的网络建设，逐步完善土地管理责任制和包干负责、责任到人的国土资源“片警式”土地监管制度；建立健全了土地违法违规行为早发现、早制止、早报告、早查处的预警处置机制、土地违法违规行为问责预警机制和违法违规占地案件联合查处工作机制，明确了国土、监察、公安、法院、检察院等相关部门的职责，建立起科学的土地管理秩序。

　　作者：孙海峰。