农村土地经营权,是关乎农业集约化、规模化经营的大问题,也是“三农”工作的一项重点,但在近几年,不少地方或出现因土地经营权引发的纠纷,或因土地经营权问题未处理好制约当地农业发展。

　　前不久发布的《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》,对农村土地经营权问题着墨不少,对当前存在的问题可谓极具针对性。

　　这份被称为2017年“中央一号文件”的意见提到,“大力培育新型农业经营主体和服务主体,通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式,加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营”。同时,也明确“深化农村集体产权制度改革。落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权‘三权分置’办法。加快推进农村承包地确权登记颁证,扩大整省试点范围”。

　　此次文件确定的土地经营权流转如何推进?其中涉及哪些法律问题?《法制日报》记者采访了业内专家。

　　农村土地政策之变

　　农村土地权利问题,可以说是一个跨越世纪的话题。

　　1978年12月,中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议在北京举行。此次会议后,“农村土地承包经营权”这一概念登上历史舞台。

　　1986年4月12日,第六届全国人民代表大会第四次会议修订通过民法通则,其中规定:公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权,受法律保护。承包双方的权利和义务,依照法律由承包合同规定。土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。

　　随着土地制度改革的推进,一个新概念出现了:土地承包经营权流转。1995年,《国务院批转农业部〈关于稳定和完善土地承包关系的意见〉的通知》明确提出,建立土地承包经营权流转机制。农村集体土地承包经营权的流转,是家庭联产承包责任制的延续和发展,应纳入农业承包合同管理的范围。在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下,经发包方同意,允许承包方在承包期内,对承包标的依法转包、转让、互换、入股,其合法权益受法律保护,但严禁擅自将耕地转为非耕地。土地承包经营权流转的形式、经济补偿,应由双方协商,签订书面合同,并报发包方和农业承包合同管理机关备案。在承包经营权转让时,必须保护实际耕地者的权益,各地要制定土地承包经营权转让费最高限额。债务人不得以土地抵顶债款。

　　土地经营权流转的提法,则出现在2014年。中国法学会民法学研究会副会长、中南财经政法大学法学院教授温世扬在接受《法制日报》记者采访时说:“土地经营权流转最早是2014年‘中央一号文件’提出的,这份文件强调要落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,倡导农地(承包)经营权的流转。”

　　2014年1月,中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。温世扬说,这份文件提出,农村土地集体所有权、农户承包权和土地经营权三权分置,促进农地经营权流转。2015年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅下发《深化农村改革综合性实施方案》,进一步明确了农村土地制度改革的方向,再次强调落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的改革思路。

　　经营权流转意义重大

　　“今年的‘中央一号文件’进一步强调了如何放活经营权问题。文件提出了经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管这四种具体方式,在先前政策性文件的基础上进一步强调了土地经营权流转的重要性,并指明了方向和路径,目的是实现农业集约化、规模化的经营。”温世扬说。

　　正在参与物权法编修订起草工作的中国法学会民法学研究会副会长、广东外语外贸大学土地法制研究院教授陈小君,肯定了提出经营权流转的积极意义。她说:“我国土地从上世纪70年代末80年代初期开始两权分离,就是从进行家庭联产承包经营开始,到现在,土地的效益已经发挥到了最大。按照现代农业的发展要求,应当考虑土地的规模经营,即提高农业生产效益,提升现代化能力,加快我们整个国家的现代化发展。”

　　陈小君告诉《法制日报》记者,土地经营权,是从农村土地承包经营权里延伸出来的,一方面强调规模经营,其必然涉及到资金需求,涉及当下金融或担保制度；另一方面是对农民利益的保护,即如何保护既有财产与人身权益。从“三权分置”的本质来看,既是针对农民集体也是针对农民个体。规模经营也可以从两个方面观察,一方面是应当允许村集体组织起来统一经营发展,让经营效益惠及全体村民；另一方面是,在土地比较肥沃或平原连片但农民一家一户经营效益比较低的情况下,让种田能手或者是农业企业参与进来,用现代化手段,集约耕地、规模耕种,既惠及个体农户,也逐步实现现代农业愿景。因此,对农民个体和集体而言,在现代化农业背景下,在有条件的地区,规模经营应当作为一个发展的目标。

　　“‘中央一号文件’特别强调上述一系列问题,说明在这些问题上,我们的理念和做法还没有到位。”陈小君说,例如,有一些农民还不够开明,仍在用传统方式耕守着一亩三分田,一些村集体经济没有收益,不能用现代农业的理念将农民再组织起来,农业大户或农业企业经营时还存在对规模经营合同期限、担保资金落实等方面的担心。这些问题会随时困扰着土地流转效能的发挥。

　　依法流转是关键所在

　　经营权流转的消息,对于农业、农村、农民的发展来说可谓是真金白银,但问题是该如何做好流转。

　　“我觉得目前‘三权分置’中的经营权实际上就是承包经营权,是为原来享有承包经营权的农民保留了一个承包的身份(资格),用益物权之承包经营权的所有权能已全部转给流转出去的受让方。如果只是租赁、借地或转包等债权方式流转,转让的就只是占有、使用和收益权能。享有经营权的受让方把土地规模经营起来固然是件好事,但有几点应当加以强调。”陈小君说。

　　在陈小君看来,第一个需要强调的问题是,任何人、任何单位对农地的规模经营都不得改变农业用途,这是最重要的,是保证我们这个人口大国粮食安全、生态安全的前提；第二个问题是,规模流转问题可以做工作,但不得违背农民的意愿,要考察愿意流转是否为农民内心真实自由的意思。农民的权利是法律赋予的,不得剥夺。

　　“第三个问题,不要忘记‘三权分置’的第一点就是坚持集体所有权,无论承包经营权如何分置,都不能把承包权或经营权变相转变为土地私有。”陈小君说,第四个问题,要把转变理念、尊重市场规律与政府的政策扶持、村内的金融创新制度结合起来。农地规模经营需要资金,但资金从哪里来?目前尚不能指望民间借贷,这就要考虑从合法的金融机构借贷,但实际上法律尚未就农地承包经营权抵押担保解禁,加上农业禀赋差,即便放贷,贷款能否收回、收不回谁去经营农地,这些问题对任何金融机构来讲都是新的挑战。所以,在农地流转问题上,一方面须按市场规律行事,国家应当考虑相关配套制度的扶持；另一方面,许多地方进行的村庄内置金融制度创新值得研究和形成制度加以推广。“上述重要问题,都应当在法律上尽快得到反映,特别是在物权法修订的关口”。

　　在温世扬看来,土地经营权如何流转是当前亟待研究的问题,其中主要有两个问题,“第一,在流转之前,土地经营权是不是要在土地管理部门进行登记,把经营权从承包权里分离出来；如果不登记,很难区分现在经营权的流转和以前承包权的流转,目前的承包权是需要登记的。现在的情况是承包权不变,需要流转的是经营权,那么经营权的流转是不是要确立相应的登记制度,这一问题需要认真研究”。

　　“第二个问题是规范流转的方式。”温世扬说,“我认为流转的模式从法律上来讲有两种,第一种是处分式流转,经营人通过这种方式流转出去之后就不享有经营权,包括转让、入股、抵押；第二种模式是非处分式流转,是在一定期间内通过某种方式授权给其他人经营,并没有失去经营权,比如出租、代耕代种、土地托管。具体怎样操作,还在探索中。”

　　“土地流转问题是一个现实且复杂的体系,要用法律制度体系化的科学设计来统筹支撑。我相信,正在进行的民法典编纂中物权法编修订工作会对此有十分积极的作用。”陈小君说。

　　对此,温世扬持相同观点,他说:“农地‘三权分置’改革和土地经营权流转意义重大,但在法律上还需要修改完善,包括对农村土地承包法、物权法的相关规定加以完善,或者通过行政法规的方式,在不违反法律规定的前提下对经营权流转有关问题进行规定,让改革有法可依。”（记者韩丹东实习生吴双）