《每日经济新闻》记者调研发现，很多地方针对因企业原因而导致的土地闲置都有相应的处理措施，如无偿收回土地等，但地方政府原因造成的土地闲置情况则显得更复杂一些。国土部有关官员曾透露，由于地方政府原因造成闲置的比例大、协商查处难度大，再加上较早出让的“毛地”拆迁难，以闲置土地为主的房地产违法违规用地查处结案率较低。在各地上报的2815宗闲置土地中，因毛地出让拆迁难、调整规划等地方政府和客观原因造成闲置的约占六成以上。时至今日，该类闲置土地问题，仍未全部化解。并且，伴随城市规划变迁和经济发展的深入，不少“赋闲”土地已经位于黄金区块或潜力地段，却得不到及时的开发，令人惋惜。

　　为剖析闲置土地背后错综复杂的成因，《每日经济新闻》记者以辽宁营口市一块闲置近6年的土地为样本展开调查。在今年4月辽宁自由贸易试验区营口片区挂牌之后，该地块已全部被划入自贸区范围之中……】

　　今年4月10日，辽宁自由贸易试验区营口片区正式挂牌成立，营口由此进入“自贸时间”。但在该片区内，一块8万多平方米的土地却已经“赋闲”6年。

　　早在2011年，一家开发企业就与当地政府签订土地出让合同，并全额缴纳土地出让金，但此后因一家化工厂的动迁难题，导致土地开发停滞至今，也使政企之间的“拉锯战”仍未划上休止符。

　　为何拖了6年，地方政府既没有交付全部土地，也没有退还企业的土地出让款呢？是企业故意延期不动工开发，还是当地政府动迁工作迟缓导致未能完成净地呢？

　　●现状：闲置地被划入自贸试验区工厂烟囱仍在冒烟

　　在营口市西市区新兴大街南、西发路口东，有一座玻璃构造的两层楼建筑。推开布满尘土的玻璃门，墙上一幅巨型的“晟恒西域海景”的商品房宣传画依旧鲜亮。宣传画上“17万平方米高端社区，展示极致人居魅力；辽河入海口旁，汇集人脉与财富”等字样仍旧清晰可见。

　　营口晟恒房地产开发有限公司的法人代表王昆指着画中的建筑告诉《每日经济新闻》记者，这是为进行土地开发建起的售楼处，其后由于土地动迁工作迟迟未能完成，开发建设难以开工，售楼处也一直被闲置。

　　建设售楼处的地方，正是2011年3月营口晟恒房地产开发有限公司与营口市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称合同）中土地的一部分，该宗地出让总面积达到82944平方米。

　　但是，从当初签订合同至今已过去6年时间，土地开发却迟迟未能启动。

　　穿过售楼处，映入记者眼帘的是一片四面围墙的土地，目前在这块土地上仍有一家化工厂没能完成动迁。记者来到这家工厂的围墙外，看到里面停放着一些车辆，厂区内不时有人员走动，一座烟囱中仍在向外冒着白烟。

　　化工厂6年未动迁，导致土地开发被搁置，而到现在又有了新的变数。今年4月10日，中国（辽宁）自由贸易试验区营口片区正式挂牌，营口片区位于营口主城区西部，实施范围29.96平方公里。2011年营口市国土局与营口晟恒房地产开发有限公司签订的8万多平方米的土地已全部位于营口片区之中。

　　营口市西市区宣传部门的一位王姓负责人告诉《每日经济新闻》记者，现在这块地很复杂，整个都纳入到了自贸试验区之中，如果企业还需要土地使用权的话，还不知道能不能给。

　　营口片区的战略定位是建设区域性国际物流中心和高端装备制造、高新技术产业基地，构建国际海铁联运大通道的重要枢纽，努力建成辽宁乃至东北地区对外开放新高地、制度创新示范区和产业转型升级先导区。

　　而在自贸试验区刚挂牌成立后，营口片区就开展域内土地现状及闲置情况清查工作。

　　《每日经济新闻》记者在营口市政府官方网站上看到，营口片区目前专门成立了土地现状及闲置情况清查工作领导小组，下设土地清查办公室，同时成立了两个土地清查工作组，成员由自贸区各部门以及国土、规划、税务、经发等多家单位组成。按照清查的范围、内容，对照营口市国土资源局的用地台账，逐个批次、逐个地块进行拉网式清查，全面核实土地使用的基本情况。

　　●探源：“毛地”出让区政府未按承诺如期亮地

　　本应在2011年就动迁的化工厂仍在生产，土地迟迟难以开发，导致闲置，这背后到底是什么原因？

　　《每日经济新闻》记者调查发现，2011年3月，营口市西市区人民政府动迁安置办公室给营口市国土局发送的《关于对2010M-7号地块拆迁两地时限的说明》中指出，根据营口市2010年第十三期国有建设用地使用权的出让情况，“我办决定对营口晟恒房地产开发有限公司购买的地块（即新兴大街南、西发路东2010M-7号地块）实施拆迁。拆迁期为该公司签定土地出让合同后6个月亮地。”

　　所谓亮地，是指在土地出让中，出让人向受让人交付已经完成拆除平整，不存在需要拆除的建筑物、构筑物等设施的土地。

　　营口市国土局在给《每日经济新闻》记者的书面回复中也称，营口晟恒房地产开发有限公司于2011年3月9日通过挂牌方式竞得国有建设用地使用权，规划用途为商业、居住，土地出让总价款12441.6万元（1.24416亿元）已全部交齐，并与我局签订了国有建设用地使用权出让合同。

　　营口市国土局强调，由于该地块为西市区项目，市政府批复定由西市区政府具体负责动迁亮地，因此，国土局根据西市区政府动迁办承诺的动迁亮地时间，与营口晟恒房地产开发有限公司签订土地出让合同时约定交付土地时间为2011年10月5日，但西市区政府未能按照承诺时间全部亮出土地。

　　实际上，这种“毛地”出让行为，在2012年就被国土部正式叫停。当年，国土部发布新修订的《闲置土地处置办法》第二十一条明确规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因地方政府或政府有关部门的行为造成土地闲置：土地权利清晰；安置补偿落实到位；没有法律经济纠纷；地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；具备动工开发所必需的其他基本条件。

　　2012年7月，时任国土部法规司司长王守智介绍说，1999年颁布实施的《闲置土地处置办法》，在执行过程中遇到一些新的情况和问题，其中因地方政府原因导致的闲置土地占了较大比例，需要妥善处置盘活利用。同时他强调，文件明确了闲置土地的认定标准，并要求土地出让必须是“净地”出让，禁止“毛地”出让。

　　对于当初没有选择“净地”后再进行土地使用权出让的原因，营口市国土局宣传部门张主任告诉《每日经济新闻》记者，企业是着急拿地才造成了这种局面，地方政府也是为了发展经济，如果当时严格按照法律条文来做的话，肯定也不会出现当前的这种情况。

　　回忆当时买地细节时，王昆介绍说，当时自己是从报纸上看到该块土地拍卖的信息，营口市国土局在进行土地挂牌的时候就是“毛地”拍卖。

　　●争议：被出让土地是否可以分批开发

　　自2011年10月起，直到2015年中，当地政府和企业一直在为动迁而进行“拉锯战”。

　　营口市西市区政府在给《每日经济新闻》记者的答复中称，由于该地块中的两家企业（腾达集团、东泽实业）和一个煤场动迁缓慢，我区动迁亮地工作未能按时全部完成。

　　一位业内专家告诉《每日经济新闻》记者，从当时签订合同的时期来看，“毛地”出让并不违法，地方政府主要是在履行合同中的“净地”条款时出现了违约。

　　然而，营口市西市区政府并不认为没有完全亮地是导致土地开发难以动工的唯一原因。

　　据营口市西市区政府的回应，截至目前，该地块已完成征收6万多平方米。地块内33户居民房屋和东泽实业公司已全部征收完毕并拆除；腾达集团已达成补偿意见，部分房屋已拆除，正在搬迁；煤场正在与其商洽当中。“到2014年5月，我区当时已完成亮地大约4万平方米并交付晟恒公司。”

　　但在土地出让合同中，并没有关于分期交付土地或分期建设的条款。北京市中咨律师事务所律师夏军告诉《每日经济新闻》记者，按照现有法律的规定，尚未动迁完全就要求企业进行开发属于违法的行为。除非土地建设方面有相应的分期开发规划，企业在符合自身规划的情况下才会进行相应开发。

　　对此，企业方面也给出解释，买的是整块土地，是整体做规划，整体开发，而且这块土地最中心位置有一家化工厂，由此就不具备开发条件。“建楼房是一个整体建设，不可能建一半，等到动迁完成再建另一半。此外，即使分期建设，房子也面临卖不出去的风险，因为谁也不会去买紧挨着化工厂的楼房。”

　　2015年，这一事件又出现另一关键节点。据王昆介绍，公司2011年缴纳土地出让款及税费合计1.3亿元。其中，8000多万元是自有资金，4000多万元是社会渠道借款，利息压力大。在2015年6月向债权人支付完当月利息后，再也无力偿还高额利息。公司已不具备开发该片土地的实力，随后向当地政府正式提出退地申请。

　　根据合同三十七条规定，由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。

　　上述西市区政府宣传部门王姓负责人认为，合同上规定的每日1‰违约金是指签订合同后6个月之内净地，6个月之后如果政府没有交付土地，得在60天的期限内申请退地，这个违约金政府承认，当时企业并没有提出退地申请。此后这段时间，政府提出按照银行同期贷款利率给予补偿，并把土地出让金返还给企业，但企业并不同意。

　　企业缴纳1.3亿元总价款，在土地交付期限到期后两个月内都不去找地方政府了解退地事宜？对于记者的提问，该王姓负责人说：“这个不太清楚，具体了解这个事情的相关负责人已经调走了，还不在我们区。”

　　●进程：赔偿标准分歧大土地再次“闲置”两年

　　这块因地方政府动迁不及时而未能开发的土地，又因责任赔偿问题，再闲两年，直至2017年自贸区挂牌仍未解决。

　　对于地方政府没有及时亮地，以及存在违反合同的行为，合同中提出了明确的法律解决途径，即因履行合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，提交营口仲裁委员会仲裁解决。

　　2015年9月，营口仲裁委下达裁决书，申请人是营口晟恒房地产开发有限公司，被申请人是营口市国土资源局。裁决的主要内容是：申请人与被申请人2011年4月2日签订的《国有建设用地使用权出让合同》予以解除；被申请人自收到本裁决之日起三十日内，返还申请人土地使用权出让金124416000元，并从2011年10月6日起至2015年6月25日止按日0.6‰给申请人违约金；赔偿申请人所交税费损失5538848元。

　　裁决书中解释，由于被申请人违约事实上给双方均造成了重大的损失，根据本案的实际情况并参照前几年司法审判实践，本着公平原则和考虑其他综合因素，原约定日1‰略显过高。

　　若按照土地使用权出让金1.24亿元，按日赔付0.6‰违约金计算，每天大约为7.44万元，在2011年10月6日起至2015年6月25日的1300多天里，总共违约金超过1亿元，与原出让金总额接近。

　　上述王姓负责人表示，关于赔偿协议需要当地政府与企业双方沟通。如果按照日0.6‰进行赔偿的话，当时涉及的资金也是上亿元，高出银行同期利息很多，这个是按照民间借贷来做的。

　　对于为何不采取银行同期贷款利率的补偿标准，营口仲裁委仲裁员才文璞在接受《每日经济新闻》记者采访时，也给出回复称，根据当时双方签订的合同条款，每日1‰的违约金赔偿期限不仅适合申请退地的60天，也适用于此后一直未交付土地的时间。按照同期银行贷款赔偿的前提是所签合同为无效合同，但实际情况是违约，所以应按合同条款支付赔偿金。

　　才文璞说，按日赔付0.6‰违约金，相当于年利率21.9%，并未达到最高人民法院规定的年24%贷款利率，当时就是因为考虑到当地政府的支付压力才作适当下调的。

　　2015年8月，最高人民法院发布的《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》中指出，借贷双方约定的利率未超过年利率24%，出借人请求借款人按照约定的利率支付利息的，人民法院应予支持。

　　2016年1月，营口市中级人民法院要求营口仲裁委30日内重新仲裁，但至今已过去一年多时间，重新仲裁的结果仍未有定论。

　　营口仲裁委一位负责人向《每日经济新闻》记者解释，接到营口市中级人民法院要求重新仲裁的通知后，一个月以内仲裁委已重新组庭，现在正在重审过程当中。之所以一年多一直没有结论，其原因是双方正力求达成和解，营口市西市区政府也正在筹集资金。

　　此外，对于企业与地方政府之间的协商情况，营口市国土局回复称，与营口晟恒房地产开发有限公司签订的土地出让合同目前尚未解除。下一步该片土地应当如何处置，将由营口市西市区政府与营口晟恒房地产开发有限公司双方协商结果而定。