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全球视野下的矿业行为规制
www.tudizy.com 来源:中国土地资源网 时间:2017-11-01 00:17:17

  矿业立法研究要注重方法学

  记者:不久前结束的中国国际矿业大会上,您针对矿业立法发表了题为“拓展维度、突破边界”的演讲,给大家留下了深刻印象。为什么有这样的提法?

  陈丽萍:我国《矿产资源法》共七章53条。对我国这样一个资源大国来说,矿业立法至少在全面性和精细化上还有很大的提升空间。这就要求研究者在分析总结我国基层实践的基础上,通过国际经验的比较研究拓展固有思维。

  矿业立法的国际比较研究,在立法支撑研究方面有其独立地位。矿业活动的科学技术性相对独立于一个国家的社会、经济和法律制度,作为规范性法律,必然有一些通用标准。这一点和土地等自然资源,有很大的不同。而且,矿业活动本身是国际化程度非常高的,随着我国矿业企业“走出去”的增加和对外商投资的开放,从促进国际竞争与合作的角度,也需要矿业法的国际博弈、比较与借鉴。

  就市场经济条件下的矿业规制而言,我国仍处于较初级的发展阶段。我国面临的很多问题并不是新问题,有些甚至是国际共性和同步存在的问题,将国际矿业法作为借鉴,从国际交流合作中汲取经验,可以少走弯路。我国现行的矿法尽管条款简单,但规定多与国际惯例相符,也是充分参考了当时各国立法的结果。这表明,新一轮矿业立法同样需要国际比较的支撑。

  然而,全球矿业活动相对活跃的国家有上百个,规范矿业活动的法律除主干矿业法外,还涉及国际法、宪法、自然资源和环境法、物权法或财产法、合同法、惯例法等。鉴于法律本身的复杂性,加上还要考虑矿产资源知识、勘查开采技术、资源供求经济、各类社会利益、各类资源关系等要素,使矿业立法规制变得更加复杂。

  在矿业立法中,无论进行哪个问题的国际比较研究,都可能进入一个纷繁复杂的未知世界。甚至有人以此强调各国差异和中国特色,而否认其国际性。仅以规制矿业立法的各项制度为例,就可以从不同角度轻易列出几十项甚至上百项制度。比如,矿业立法规制的主体,涉及矿政等决策机构、咨询委员会等决策支撑机构、社区和土地权利人等利益攸关方,以及直接从事矿业活动的矿业权人等。针对每类主体、不同的矿产类型、在矿业活动生命周期的不同环节,甚至针对不同问题为实现不同功能,都有不同的制度设计。

  作为一个资源大国,单一国家的经验恐怕难以简单为我国所用,需要将全球制度作为一个整体进行图景描绘和研究借鉴,且方法至关重要。为此,我们可以采用多维度的分析方法,把复杂的事情简单化。简言之,就是用维度来描绘全球矿业法规的全景,而维和度都是开放的概念。

  世界各国对矿业行为的规范至少可用六个维度表述

  记者:那么,从全球图景来看,各国规制矿业活动的法规具体包括哪些维度?

  陈丽萍:就目前对各国矿业法的观察,至少可以用六个维度来表述矿业活动的立法规制。依照其反映矿业特性的重要程度,具体如下:

  第一个维度是矿业活动的环节或者生命周期,就是体现矿业从勘查开发、冶炼加工,直到闭坑的各个环节。第二个维度是矿产资源类型,包括金属、非金属、油气等,随着精细化程度的增加还可进一步细分。第三个维度是矿业规制的内容,包括技术、环境、经济、社会等方面。第四个维度是矿业活动的空间,包括陆地和海洋、境内和境外,有的国家立法已延伸到全球公域,包括外空、深海等。这四个维度是针对矿业特性的。

  同时,还涉及针对所有立法共性的维度,比如:第五个维度是矿业立法规范的主体,这个主体有政府、企业、社区,每类主体依照其法律地位的独立性又可进一步细分。第六个维度是法律渊源,矿业活动的规制是在一个更大的法律环境中进行的,比如国际法、自然资源和环境保护、土地法、财产法等。这也是矿业规制必须考虑的维度,矿业立法的发展也会影响相关法律。

  此外,当然还可以包括其他维度,比如信息化等技术利用,其对矿业规制也会产生影响。

  记者:统领这个维度框架的核心是什么?

  陈丽萍:核心主要体现在各国矿业立法的宗旨,即立法的目标和原则,这个贯穿于整个框架。其次是权利体系,各国的矿业立法宗旨尽管有所区别,但总体来看共性很突出。从全球图景来说,矿业立法的宗旨主要包括促进勘查开发,提供管理框架,支撑经济社会发展,了解和保护资源,遵守环境生态约束等。矿业立法需要围绕这些宗旨来进行。

  像澳大利亚、加拿大这样的矿业发达国家,矿产资源立法更强调促进矿业发展。比如,澳大利亚昆士兰州的矿法宗旨是,提高州对资源的了解,在对环境负责的前提下鼓励和促进勘探、勘查及开发活动,将矿业活动相关的土地利用冲突降到最小化,并提供促进和规制矿业活动的管理框架,确保州从中得到适当的收益等。而加拿大安大略省的矿业政策,也是鼓励为开发而进行的勘探、标桩立界和勘查,并通过矿业用地复垦等减少对公共健康、安全及环境产生的影响。

  而部分发展中国家,则对国家、地方甚至人权方面的利益,有更多的个性化考虑。比如,南非的矿业立法宗旨是,促进所有南非人拥有平等取得国家矿产和石油的权利,可持续、广泛地增加弱势人群加入矿产和石油行业的比例,并使其从矿产和石油开采中受益。同时,促进国家经济增长和境内资源开发,增加就业机会,促进社会和经济福利进步。此外,保障安全勘探、勘查、开采等生产活动的权利,确保国家矿产和石油资源以有序、生态可持续的方式开发等。

  记者:这些立法宗旨是不变的吗?

  陈丽萍:并不是。每个国家处于不同的发展阶段,都会有不同的权重考虑,其影响因素包括矿产资源禀赋、国家竞争地位、环境生态现状、法律外围环境、经济社会发展、信息技术水平和市场发展等。

  矿产资源管理制度复杂多样但管理的客体是基础

  记者:统领这个维度框架的权利体系包括哪些内容?

  陈丽萍:比较核心的权利包括所有权、管理权、矿业权和其他相关权利,如矿业用地权利等。

  矿产资源所有权制度是矿产资源管理的重要基础性制度,理论上所有权制度应该涉及所有制、所有权主体、客体、所有权人的权利义务、所有权的实现方式等。那么,作为所有权客体的“矿产资源”究竟指什么?我国宪法、物权法、民法及矿产资源法等涉及的这个客体,是“矿藏”或者矿产资源。但这些都只考虑了一个维,即资源或者物质这个维。如果看全球实证图景的话,就会发现矿产资源这个客体虽然以地质学上的“矿产资源”为基础,但却是一个多元的概念,至少应从以下几方面表述所有权客体:

  一是资源或物质。这个很好理解,人类社会对矿产资源形成了一些共识,比如油气、煤炭、金属等都是矿产资源。这是所有权客体的主体组成部分。然而,各国之间也存在差别,比如这个客体是地下资源,还是地下矿产资源;是矿物、矿床,还是矿山;是否包括砂石土、有机物,以及矿产资源采空后的洞穴。比如,阿塞拜疆国家所有的矿产资源范围,也包括了天然与人造洞穴。

  二是空间。这个空间涉及地理空间和主权空间。从地理空间讲,比如是否包括地表土壤;从主权控制范围讲,是否包括外空矿产资源。比如,美国国内立法明确外空矿产资源不属于联邦所有,但是美国企业在外空开采的矿产品归企业所有。

  三是应用。也就是说,根据用途来决定是否是矿产资源法调整的范围。举例来说,是否包括作为铺路用的矿产资源。如果一种传统上作为铺路用的物质,有一天出现了新的更高价值的用途,是否就要从非所有权客体转为所有权客体。比如,乌克兰规定,地下水不属于矿物,但是治疗性地下水、热泉和盐水除外。

  四是天然性。人工形成的尾矿、城市矿产等,是否是所有权客体。比如,古巴规定地下资源、矿资源和各种矿物资源,包括废料,都是国家所有;阿富汗规定,国家所有的矿产资源既包括地表、地下或水域中天然生成的所有矿产,也包括人工矿床中的所有矿产。

  五是发现性。是仅发现的矿产资源属于矿产资源所有权客体,还是全部矿产资源都是所有权客体。如果是后者,它还是财产权意义上的所有权客体吗。

  目前来看,大部分国家的矿产资源所有制为公有制。也有部分国家的宪法和矿产资源法中未明确所有制,如瑞典、芬兰、日本、韩国等。还有少数国家存在私人拥有所有权的情况,如英国、美国等。然而,无论是公有制还是未明确所有制,国家均从公共利益出发对矿业活动进行管理,国家拥有所有权是实现公共利益的一种手段。在未明确所有权的情况下,则依赖管理权。而在矿业活动的不同阶段,国家实现公共利益的方式是不同的。

  总之,国际对比可以为我国矿业立法中所有权制度的设计带来很多启发,把该纳入的纳入,不该纳入的剔除,并根据变化调整。

  记者:这个权利体系当中,矿业权制度是什么情况?

  陈丽萍:矿业权制度也涉及主体、客体、权利义务和责任等很多内容。仅就矿业权类型而言,我国主要有探矿权和采矿权,这是考虑了一个维,就是矿业活动的阶段,而在度上则包括探矿和采矿。同样,如果把全球作为一个整体来看,矿业权的类型有几十种之多,每个国家少则三五种,多则数十种。比如,加拿大魁北克省的矿业权类型有12种,包括探矿权,矿产勘探许可证,采矿租约,采矿特许证,海底勘探许可证,海底采矿租约,地表矿物质勘探许可证,开采地表矿物质的租约,勘探石油、天然气和地下水库的许可证,生产石油、天然气的租约,生产卤水的授权,以及运营地下水库的租约。美国的矿业权类型更加复杂和精细。

  从实证看,全球矿业权设计的时候至少考虑了几维:矿产资源类型、主体规模、采矿方法、矿业活动阶段等。针对不同的类型,其准入条件、申请程序、履约要求、监管要求等都不同,目的是扩大矿业活动的主体基数,丰富权利内容,针对不同的情况设置不同的准入门槛和管理制度,从而提升整个矿业的绩效,也就是更好地实现矿业立法的宗旨。当然,这是另一问题了。

  从全球来看矿业用地制度体现公共利益最大化

  记者:矿业活动还涉及一系列其他权利的配置,矿业用地是其中一项重要权利,请再介绍一下矿业用地制度。

  陈丽萍:矿业用地制度具有很强的政策性、时代性。比如,自然保护区的矿业准入,是矿业用地制度的一个方面,本质上是矿产资源所有权和资源环境保护之间的公益权衡。从全球矿业用地制度全景看,大体分为四类:

  第一类是矿业权中包括了地表权。土地和矿产资源都公有的,极少数国家是这种情况。

  第二类是矿业权中包括了地役权。比如,美国在土地和矿产资源均为私有的情况下,强调地下矿产资源和地表的权利都是平等的财产权。所以,地表权人无权阻止地下矿产资源权利人采矿,但前提是必须要以对地表造成最小损害的方式采矿。如果地表权人认为地下权人对地表的损害超出其应有限度,可以告到法院要求赔偿。这样的制度设计保证了地下矿产资源权利人,从一开始就要从地表权人的利益出发,确保用最佳的采矿技术减少对地表的损害。

  第三类是没有地役权,但是有矿业权优先权。在一些经济发展高度依赖矿业的发展中国家,尤其非洲国家比较普遍。地表权人无权阻止地下矿业权人采矿,但有权就赔偿问题进行协商,协商不成有相应的争端解决机制。

  第四类是没有采矿优先权,地表权人和地下权人相争,谁赢算谁的。这种制度就矿业而言,存在较大的风险。

  仔细分析,国外矿业用地制度有几个维度表达:一是矿业权类型。不同阶段、不同矿产类型、不同规模的矿业权,对土地的使用方式和强度是不同的。二是土地类别。比如自然保护区,按照国际标准通常分为6个级别,前4个级别是禁止进行矿业活动的。各国对于自然保护区也通常设置了不同级别,严格保护级别禁止从事矿业活动,而有些级别则允许某些类型的矿业活动。三是土地所有制。土地所有权不同,其矿业用地的政策及取得程序也不同。

  记者:矿业用地制度的设计应当遵循什么样的宗旨?

  陈丽萍:矿业用地制度体现的是矿产开采和土地利用之间的关系,本质上是自然资源多用途冲突与协调的缩影。矿产资源不同于其他自然资源的特点之一在于,其功能相对单一,主要是提供物质来源。而且,采矿过程中必然带来对水资源的消耗或污染、林地的砍伐、环境的负面影响,这是无可改变的现实。

  这种情况下,制度设计主要是在矿业公共利益与其他资源表现的公共利益之间寻求平衡。矿业的公共利益主要体现在,其为国家提供资源保障、增加收入、创造就业、促进偏远地区发展等,因此自然保护区建设作为一项公共利益决策,也要考虑矿业的公共利益。至于如何权衡各项利益,避免顾此失彼,在操作层面很多国家尤其是美国、加拿大、澳大利亚等矿业大国都有其相应的做法。

  总的来说,矿业用地制度设计的目标是资源多用途和价值最大化,或者说公共利益最大化。一方面最大限度保证在同一空间内,多种自然资源利用能和平相处;另一方面,保证总体价值最大化,只有蛋糕做大了,各权益人分配得才会更多。

  记者:对比和研究多国的矿业制度,对建立健全我国矿业制度有怎样的意义?

  陈丽萍:作为一个区域发展相对不均衡的资源大国,我国矿产资源立法和管理在全面性和精细化上还面临很多挑战。国际对比研究,尤其是通过维度方法的简化,可以让我们快速看到全球图景,为今后矿业的法治建设更精细化提供国际参考坐标。

  矿业立法研究支撑是一项任重道远的工作,我国矿业发展到今天这个阶段,需要更加全面和精细化的研究,需要多学科人员的参与,未来还需要信息化等手段的辅助。这方面的研究我们才刚刚起步,希望能够在研究借鉴各国经验中行稳走远。


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