改革开放40年来，土地要素市场成为社会主义市场体系基础性组成部分，土地要素红利不断释放，土地管理为我国改革开放和社会主义现代化建设取得历史性成就作出了重要贡献。专家表示，当前需要重新认真思考土地的功能定位，确保其更好地服务经济社会发展大局——

　　6月25日是第28个全国土地日。今年土地日宣传主题是“珍惜土地资源建设美丽家园”。当日，自然资源管理领域资深专家共聚我国启动土地市场化改革第一城——深圳市，围绕土地利用和制度改革等话题，献计献策。

　　土地作为生产要素对我国经济发展起到什么作用？在土地使用制度改革中，市场力量如何更好地发挥作用？在更加注重发展质量的新时代，土地制度应如何变革？针对这些问题，经济日报记者采访了相关专家。

　　土地管理机制紧跟时代步伐

　　自然资源部副部长王广华表示，回顾40年的改革历程，土地管理为我国改革开放和社会主义现代化建设取得历史性成就作出了重要贡献。

　　首先，拿土地出让收益来说，这一笔收入为地方政府推进基础设施建设和城镇建设提供了大量资金来源，仅2017年国有土地使用权出让收入就达到5.2万亿元。

　　原国家土地管理局局长邹玉川表示，改革开放之初，正是借力土地出让，为城市基础设施融资，开创了以土地为信用基础积累城市原始资本的道路。

　　同时，我国全力保障经济社会发展用地需求，保障了国家重点建设项目和新型工业化、城镇化、农业现代化与脱贫攻坚用地需求。

　　在我国最严格的耕地保护制度之下，2017年底我国耕地面积达到20.23亿亩，划定永久基本农田15.5亿亩并实行特殊保护，大力推进土地综合整治并建成高标准农田4.8亿亩，耕地数量、质量、生态“三位一体”保护新格局基本形成。

　　我国土地管理制度变迁，事实上折射了我国经济社会发展的历程。

　　上世纪80年代末，我国经济发展的加快使得土地需求增加。为此，1986年，为加强对全国城乡土地的集中统一管理，国家土地管理局应运而生。

　　我国是世界上第一个为保护土地而设立专门纪念日的国家。1991年5月24日，国务院确定每年6月25日为全国土地日。

　　1998年，国务院机构改革决定组建国土资源部，负责土地、矿产、海洋等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。2004年，国务院确立省级以下国土资源垂直管理体制。2006年，我国开始正式施行国家土地督察制度。

　　2013年，我国正式确立不动产统一登记制度，由国土资源部负责全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记工作。今年，为解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，国务院机构改革方案中作出组建自然资源部的决策。

　　王广华表示，自然资源部的组建，标志着包括土地在内的所有自然资源的调查监测和确权登记、所有国土空间用途管制由多部门分散管理走向集中统一管理，实现了系统性、整体性、重构性变革。

　　事实上，土地管理从多部门分头管理到一个部门统一管理，从土地无偿划拨到有偿出让，从粗放低效利用到节约集约利用，无不反映出时代变迁。

　　中国土地学会理事长王世元表示，我国土地管理体制机制改革尤其是土地使用制度改革，紧跟时代步伐，在探索中前行，使我国土地作为生产要素配置的理念、方式和调控手段发生了深刻变革，构建和形成了具有中国特色的土地市场，为我国改革开放和社会主义现代化建设作出了巨大贡献。

　　土地使用制度改革持续推进

　　新中国的改革从农村开始，农村的改革从土地开始。1978年，安徽凤阳小岗村部分农民分田到户揭开了我国农村土地改革的序幕。

　　在城市，土地改革出现在1979年，我国开始以场地使用权作为出资兴办中外合资企业或向中外合资企业收取场地使用费，开始了变革国有土地使用制度的探索。

　　1987年，深圳市率先试行土地使用权有偿出让。深圳市规划和国土资源委员会主任王幼鹏表示，土地拍卖“第一槌”标志着我国城市土地使用制度改革迈出了关键一步。在这之后，《宪法》《土地管理法》的修改，为土地有偿使用清除了法律障碍。

　　王广华表示，土地使用制度的一个重大变化是市场配置比例的不断加大。2001年，国务院印发《关于加强国有土地资产管理的通知》，成为国有经营性土地由非市场配置到市场配置的分水岭。

　　2014年起，我国部署开展了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度3项改革试点。由此积累了从基层而来的创新经验，形成了一批可复制、可推广、利修法、惠民生的制度创新成果。

　　中国人民大学教授刘守英表示，从各地试点情况来看，这些改革具有全局意义，不仅在发达地区，在欠发达地区同样具有需求，需要不断加强顶层设计和地方创新，以问题为导向，旨在推进制度供给。

　　2017年，中央出台了加强耕地保护和改进占补平衡的意见，实施了全民所有自然资源资产有偿使用制度改革；启动了建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点。2018年，跨省域补充耕地国家统筹管理办法、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法开始实行。

　　王广华表示，土地改革40年来的历史“印记”，见证了市场在土地资源配置中决定性作用的逐步发挥，土地要素市场成为社会主义市场体系基础性组成部分，土地要素红利不断释放，成效十分显著。

　　新时代土地制度面临转型

　　当前，我国进入了中国特色社会主义新时代，我国土地管理和土地制度也开启了新篇章。

　　刘守英表示，我国经济发展已经由过去的高速增长转向中高速增长，发展方式由粗放式转向集约式，在这个时期，需要重新认真思考土地的功能定位。

　　事实上，从2012年开始，我国用地规模已经开始大大下降。与此同时，土地节约集约利用不断提高，数据显示，“十二五”期间，我国单位GDP建设用地下降24.18%。

　　与此同时，生态文明思想日渐深入人心。王广华表示，今后将认真落实中央《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》和《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，科学划定生态保护、永久基本农田、城镇开发边界3条控制线，加快建立统一、协调、权威、完善的国土空间规划体系。

　　王幼鹏介绍说，在生态控制线建设中，深圳市又一次成功率先转型，是全国第一个划定基本生态控制线的城市。早在2005年，深圳划定全国首个城市基本生态控制线，将全市近一半的土地划入生态控制线范围，实施最严格的保护和管理，以此来保障城市生态安全。

　　王广华表示，土地既是各类自然资源的载体，又是重要的自然资源和资产，下一步将力促全民所有自然资源资产所有者职责推进落实到位。坚持资源公有、物权法定，开展自然资源统一调查监测评价和确权登记发证。坚持市场配置、完善规则，建立自然资源资产有偿使用制度。坚持最严格的耕地保护制度，牢牢守住耕地红线。坚持最严格的节约用地制度，服务经济社会发展大局。

　　经济日报·中国经济网记者黄晓芳