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净土保卫战”纳入法治轨道
tudizy.com 来源:中国农业新闻网-农民日报 时间:2018-09-03 09:28:06

土壤污染防治法经全国人大常委会表决通过——

“净土保卫战”纳入法治轨道

  本报记者李秀萍

  8月31日,土壤污染防治法(草案)表决稿经十三届全国人大常委会第五次会议表决通过,《中华人民共和国土壤污染防治法》自2019年1月1日起施行。我国土壤污染防治从此有法可依,“净土保卫战”纳入法治轨道。这也标志着我国以环境保护法为统领的各环境要素污染防治法律体系业已建成。

  打好污染防治攻坚战,有了系列法律武器

  作为人类赖以生存的物质基础,土壤资源的宝贵,再怎么渲染也不为过。长期以来,由于一些地区经济发展方式较为粗放,污染物排放总量居高不下,我国土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染较重,土壤污染问题成为亟需解决的重大环境问题和全面建成小康社会面临的突出问题。

  为防治土壤污染,保障公众健康和经济社会可持续发展,推进生态文明建设,十二届全国人大环境与资源保护委员会组织起草了土壤污染防治法(草案),于2017年6月提请十二届全国人大常委会第二十八次会议初次审议;同年12月,十二届全国人大常委会第三十一次会议对草案再次审议。本届以来,全国人大宪法和法律委员会、常委会法制工作委员会又到江苏、浙江、河北、陕西等地进一步调研,与环境与资源保护委员会、生态环境部、农业农村部等方面共同研究、修改完善草案。

  今年7月25日和8月20日,本届全国人大宪法和法律委员会两次召开会议,根据常委会组成人员的审议意见和各方面意见,对草案逐条审议并提出修改意见。7月31日,本届全国人大常委会法制工作委员会邀请全国人大代表、有关企业、执法人员、专家学者等就法律出台时机、草案中主要制度规范的可行性、实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。在此基础上形成的草案,便是8月27日提请十三届全国人大常委会第五次会议审议的三次审议稿。

  8月31日,经由十三届全国人大常委会第五次会议表决通过之后,不仅“打赢蓝天保卫战”“打好碧水保卫战”有法可依,“扎实推进净土保卫战”也有了法律武器保障。在有了环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法之后,我们又迎来土壤污染防治法。

  夯实企业主体责任,体现水土一体化防治

  8月27日十三届全国人大常委会第五次会议开幕当天,听取了全国人大宪法和法律委员会关于土壤污染防治法(草案)审议结果的报告。全国人大宪法和法律委员会副主任委员胡可明表示,为贯彻落实习近平生态文明思想,扎实推进净土保卫战,坚决打好污染防治攻坚战,出台土壤污染防治法正当其时。草案遵循预防为主、保护优先、风险管控、分类管理、污染担责、公众参与的原则,坚持问题导向,突出制度针对性,科学规范防治工作流程,符合我国土壤污染防治工作实际,具有可行性、可操作性和一定前瞻性,已经比较成熟。

  此前,有的常委委员、地方、社会公众和生态环境部提出,土壤污染修复的成本高、周期长、难度大,应当突出预防为主、保护优先,夯实企业主体责任。宪法和法律委员会经研究,建议增加如下规定:一是突出源头预防,规定生产、使用、贮存、运输、回收、处置、排放有毒有害物质的单位和个人应当采取有效措施,防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散,避免土壤受到污染。二是强化重点监管对象的责任,规定土壤污染重点监管单位应当建立土壤污染隐患排查制度,将监测数据报生态环境主管部门,并将相关义务在排污许可证中载明,同时规定相应法律责任。

  在生态、环境并重的环保新时期,对“水土不分家”的理解更加见仁见智,防治土壤污染的同时应该加强防治地下水污染,已经成为共识。土壤污染防治法草案三审稿便已体现出水土一体化防治的思路,坚持统筹协调,凝聚合力,处理好与相关法律的关系,既相互衔接又突出特色。

  宪法和法律委员会经研究,在草案三审稿里明确了超标地块的土壤污染状况调查报告应当包括地下水是否受到污染的内容;规定了农用地地块的土壤污染影响或者可能影响地下水、饮用水水源安全的,生态环境主管部门应当会同农业农村、林业草原等主管部门制定防治污染的方案,并采取相应的措施;增加规定农用地地块的修复方案、建设用地地块的风险管控措施应当包括地下水污染防治的内容;明确了对建设用地土壤污染风险管控和修复名录中的地块,生态环境主管部门根据实际情况进行地下水污染状况监测。

  重在强化污染者担责,提高责任人违法成本

  土安,方有食安;土安,也才能居安。住宅、公共管理与公共服务用地直接涉及人居安全,十分敏感,应当加强准入管理,确保土地开发利用前符合用地要求。及时回应公众民意,土壤污染防治法(草案)增加规定用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的,变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查。

  此前,有的常委委员、地方和社会公众提出,应当进一步理顺土壤污染风险管控和修复过程中相关主体的责任,突出污染者责任。宪法和法律委员会经研究,强化了“污染者担责”,明确土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务;增加规定了土壤污染责任人变更的,由变更后承继其债权、债务的单位或者个人履行相关土壤污染风险管控和修复义务并承担相关费用。同时,鼓励自愿治理,增加规定了国家鼓励和支持有关当事人自愿实施土壤污染风险管控和修复;明确协助要求,增加规定了农村集体经济组织及其成员、农民专业合作社及其他农业经营主体等负有协助实施农用地土壤污染风险管控和修复的义务。

  据了解,土壤污染防治法草案在此前的审议和征求意见过程中,有常委会组成人员、地方、社会公众呼吁,加大对土壤污染防治违法行为的处罚力度,提高违法成本,通过严惩重罚,形成震慑。这一建议,在草案表决稿中有所体现:

  加重对造假行为的处罚,规定土壤污染重点监管单位纂改、伪造监测数据造成严重后果的,处二十万元以上二百万元以下的罚款;规定对专门从事土壤污染状况调查、风险评估、效果评估活动的单位出具虚假报告的违法行为,情节严重的,永久性禁止从事相关业务;并增加规定对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款,情节严重的十年内禁止从事相关业务,构成犯罪的终身禁止从事相关业务;同时增加规定这些单位与委托人恶意串通,出具虚假报告,造成他人人身或者财产损害的,应当与委托人承担连带责任。

  增加规定对农业投入品使用者未按照规定及时回收肥料等农业投入品的包装废弃物或者农用薄膜,农药使用者未按照规定及时回收农药包装废弃物交由专门的机构或者组织进行无害化处理的违法行为的处罚。

  强化个人责任,对实施风险管控或者修复活动造成新的污染、拒不配合检查、未按照规定采取风险管控措施等违法行为,増加规定对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款。

  加重对土壤污染责任人或者土地使用权人未按照规定实施后期管理的违法行为的处罚。

  净土立法牵动关注,分组审议焦点解析

  土壤安全事关老百姓的“米袋子”“菜篮子”,一旦产生污染,对农产品质量安全、人体健康和整个生态系统都构成严重威胁。有了水污染防治法和大气污染防治法之后,全社会对土壤污染防治法的出台有着强烈期待。

  “加大经济处罚的同时,可以考虑增加追究行政责任、刑事责任。”在8月28日的分组审议中,委员们对土壤污染责任人的法律责任条款尤为关注,认为“经济处罚力度太低,震慑作用不足”。

  修改前的草案三审稿第八十七条规定,向农用地排放重金属、有机污染物等含量超标的污水、污泥,以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等的,由地方人民政府生态环境主管部门责令改正,处十万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的,处五十万元以上二百万元以下的罚款;有违法所得的,没收违法所得。

  分组审议时,韩晓武委员说,草案中提到的罚款最高是二百万元,“这个罚款数额对于故意的、恶劣的违法污染行为来说,显然威慑作用不够。”他建议必须通过立法明示,对故意污染土地行为予以严厉处罚,“对相关责任人的处罚,现在只规定了经济处罚,可以考虑增加追究行政责任、刑事责任。”鲜铁可委员也坦言,罚款的力度要与危害程度直接挂钩,向农用地排放重金属等超标污染物,对农作物和公共健康的积累性危害甚至比超标排放大气、水污染物的危害更大,处理的难度和成本也更大,但草案第一档罚款上限太低,他建议上调。杜玉波委员则认为,“被污染土壤修复困难,短时间内难以完成,因此在确定赔偿金额时应充分考虑加重赔偿。”从修复成本的角度考虑,他建议加大土壤污染的处罚力度。

  “向社会公开”是草案三审过程中被反复提及的热点词汇,委员们普遍建议拓宽土壤污染防治过程中涉及到的各方信息公开范围,“监测、治理情况都应公示”。

  拓宽“向社会公开”范围,能够增强对风险管控和修复效果的监督。针对风险管控、修复活动完成后形成的效果评估报告,杜黎明委员提出,“光是报给地方人民政府生态环境主管部门备案还不够,建议增加向社会公开的规定。”王毅委员认为,草案中所提到的“向社会公开”存在两个问题,一是不够具体,二是力度不够。只是提出向社会公开,但是公开什么并不明确,只公开名录的话还远远不够,建议加上排放信息。邓秀新委员建言,应该让公众了解更多土壤污染治理情况。“土壤污染监测情况、污染治理情况都应该依法公示,让大家共同参与进来,提升公众土壤污染防治意识。”

  建议明确防治责任主体,是委员们集中关注的又一焦点。三审稿在土壤污染防治主体上,有委员认为仍处于“模棱两可”现状。

  程立峰委员说,在土壤污染状况调查中,发现有大量上世纪七八十年代的小化工、小冶炼、小电镀等污染地块,几经变迁已经无法确认土壤污染责任人。对于这一情况,他认为,“这些地块也应由地方人民政府组织实施土壤污染风险管控和修复,在法律上应规定具体的责任主体,不能模棱两可。”哈尼巴提·沙布开委员结合自己的基层工作经验则表示:“明确集体土地的管理责任,有助于在今后实施过程中逐步加强土地保护和风险管控、修复责任。”

  审议中,有的委员对农用地土壤污染防治资金缺口问题也给予特别关注,建议在草案第五章“保障和监督”中强化对农用地土壤污染治理资金渠道的引领作用。白春礼委员建议明确国家拟采取的有利于土壤污染防治的财政、税收、价格、金融等经济政策和措施,进一步加大对农用地土壤污染防治资金的保障力度,用法治的力量来推动农用地土壤污染防治的治理工作。高虎城委员说,土壤污染防治立法的一个重点,就是要明确土壤污染防治资金的来源和性质,三审稿明确了采取财政、金融等措施相结合,鼓励社会参与风险管控和修复的原则,对此有了体现。

  全国人大宪法和法律委员会副主任委员胡可明,在报告土壤污染防治法(草案)审议结果时,解释了多重立法考量,介绍了法律的调整范围、立法目标、具体规则:土壤污染防治立法过程中,坚持预防为主、保护优先。强化源头防治,减少污染产生;坚持风险管控、分类管理。根据土地的不同用途、不同污染程度分类施策,规定不同的应对措施、管理要求,有效防范和应对土壤污染风险;坚持明确责任,环环相扣。落实企业主体责任,强化污染者责任,明确政府及其相关部门的监管责任,用最严格制度最严密法治保护土壤、防治土壤污染。同时,坚持积极稳妥,扎实推进。从我国土壤污染防治工作起步较晚、基础较弱、经验不多的实际出发,对有经验、看得准的,尽量细化;对还需要继续探索积累经验的,在法律规定上为实践留下一定空间。

  扎实推进净土保卫战,打好污染防治攻坚战,是势当必施,也是正当其时。有法是前提,后续关键在执法。土壤污染防治法千呼万唤出台之后,尽快普法、积极用法,确保法律落地生根开花,才能彰显立法初衷。


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