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农村改革40年:回顾与感悟
www.tudizy.com 来源:中国农业新闻网—农民日报 时间:2018-12-17 11:05:32

  柯炳生

  改革开放四十年以来,我国农业农村发生了翻天覆地的变化,农业生产大幅提升,农民生活水平全面提高,农村面貌根本改善。40年的农业农村改革,涉及到各个方面。其中最主要的,可以概括为四个方面:土地制度,市场制度,农业税收和补贴制度,就业制度。

  党的十九大提出实施乡村振兴战略,指明了未来我国农业农村发展的新目标、新任务。回顾四十年农村改革历程,总结改革经验,对于继续深化改革,推动更好更快发展,推动乡村振兴进程,具有重要意义。

  土地制度改革的核心是建立了利益机制

  土地制度改革,是40年农村改革之肇始,以小岗村的大包干为重要标志。土地制度改革,确定了我国农村的“基本经营制度”。后来的其他改革,都离不开这个重要基础。小岗村带头发起的土地制度改革,其本质意义,是改变了集体组织生产方式,打破了平均主义的大锅饭,建立起了利益机制。改革之后,谁干得好,谁收益就多。这极大地激发了农民的勤奋态度和创新精神,极大地提高了农业生产效率。

  十九大报告提出,“使市场在资源配置中起决定性作用”。而让个人的收益直接与劳动效果挂钩,是市场配置资源的关键基础。如果没有利益机制,市场的作用就无法实现。大包干的作用,本质上就是建立起利益机制。至于土地的分与合,规模的大与小,只是表象,不是本质。现在,随着生产技术水平的提高,土地又以各种方式重新组合起来,这并不是对当初土地制度改革的否定。当初的分,是因为在当时的生产技术条件下,劳动的监督不容易,所以要分成一家一户的去作业。现在生产技术发展了,尤其是在平原地区,机械化程度大幅度提高,把土地流转集中起来耕作,就成为可能,并且生产效率更高。土地合起来之后,经济利益关系仍然是很清楚的,并不是对大锅饭体制的回归。

  土地制度改革,破除了“三级所有、队为基础”的集体经济体制。这是对原来占统领地位的僵化固化意识形态的直接否定。那时的僵化固化的意识形态,普遍存在于各级干部的头脑之中,从中央到基层。因此,推进土地制度改革,需要极大的勇气,冒着极大的风险。能够成功地突破巨大障碍,推进这项改革,是几个方面力量的共同作用:小岗村村民为代表的基层群众的大胆突破,思想解放的地方干部的默许认可,邓小平等中央领导的强力支持。改革在巨大的争议中进行,短短几年时间,农业生产和农民收入都获得了极大的发展。有了改革显著成果的支持,中央决策层最终以文件的方式,确认了改革方向的正确性。

  40年中,土地制度改革也有一个不断深化完善的过程。一方面,农民的土地承包期不断延长,向着长久不变的方向发展,保持了基本经营制度的稳定。另一方面,实行土地“三权分置”,则是既保障了农民的土地承包权利,也有利于土地经营权的流转,满足了发展现代农业扩大经营规模的需要。

  实行土地的集体所有权,有两个重大原因。一是社会主义意识形态和社会主义公有制的要求,二是实行农业土地利用方向管控和资源保护的要求。在国外市场经济国家,土地通常是私有的,但是用途并不能随便改变,国家要进行管控。在我国农村,由于法治观念仍然比较薄弱,如果是私有制,用途管控会很困难,实行集体所有制,会有助于土地用途的管制。

  现在把原来的承包经营权拆分为承包权和经营权,是为了满足土地在我国农村的两种职能。在别的国家,土地通常只有一种属性——种庄稼。但是在中国不太一样,农村土地在这个用途之外,还有一个功能,这就是社会保障功能。因为,我国的农民还没有纳入到整个社会保障体系中。现在,有2.8亿农民工到城镇中就业,城里失业了,待不下去怎么办?那就要回去的,回到农村,靠着所承包的土地,可以维系最基本的生存需要,不至于造成贫民窟现象。我国没有出现贫民窟,与这种土地制度安排,有很大的关系。

  我国农村土地的这两种属性,原来都捆绑在一起,体现在承包经营权中。但是,随着现代农业发展的要求,出现了矛盾。发展现代农业,尤其是平原地区,对土地流转、扩大规模的要求,很突出。但是,进城务工的农民,出于托底保障的需要,不愿意把承包经营权整个转让出去。现在,把承包经营权拆分为承包权和经营权,就是分别对应着两种职能。承包权承担着社会保障功能,不准转让,不准抵押。农民在保留承包权的前提下,可以把经营权流转出去。经营权,就是土地的耕种权。从法律上看,经营权流转了之后,具有承包权的农民,是可以重新索要回来的。实际上,这种情况发生的概率很小,但是,进城务工的农民,会有一种心理上的保障感。

  市场制度改革的作用是实现资源最佳配置

  市场制度改革,就是放开市场,实行自由市场交易。在以前的计划经济条件下,政府对农产品市场实行全面管控,实行“统购统销”制度。生产出来的农产品,只能卖给国家,叫统一收购;消费者能够购买什么,购买多少,也是由国家统一规定,实行粮票等票证制度,国家进行统一销售(配给)。实行这种制度的起因,是短缺,是供不应求;而实行这种制度的结果,是造成了更大的短缺,更大的供求缺口。

  开放市场的改革,同样是充满阻力和争议的过程。反对改革的人,认为实行市场经济就是否定社会主义。另外一个反对改革的重要原因,是很多人不相信市场机制,觉得市场是不受政府控制的,越是重要的产品,越不放心交给市场,怕出乱子。

  因此,农产品市场的放开,是渐进性的;开始是禁止,后来是默许,最后正式放开。这个过程很复杂,产品类别不同,放开市场的时间不同:先是瓜果蔬菜,然后是畜禽产品和水产品,然后是粮食,最后是棉花。1993年是个重要的时间节点;这一年,真正全面取消了粮票。

  市场开放,还有另外一个维度,就是对国际市场的开放。这也有一个过程,在加入世贸组织的背景下,开放程度加大。农产品出口补贴取消,进口关税降低,实行了关税配额和非关税壁垒约束等。我国国内市场与国际市场的关联日益密切,农产品出口和进口均大幅度增加,其中,土地密集型产品的进口更是快速增加。我国已经成为世界最大的农产品净进口国,逆差达到500亿美元。其中,仅仅大豆一项,就接近400亿美元。现在的农产品贸易结构,总体上是符合国际比较优势原则的,符合我国弥补土地缺少不利因素的需要。进口的大豆,如果用国内土地来生产,所需要的土地面积,比全部东北和华北耕地面积总和还多。在大豆等农产品进口大幅度增加的开始阶段,有不少人表示忧虑,担心会被出口国作为贸易武器,实行禁运。而今年的中美贸易战,彻底颠覆了这种观念,农产品尤其是大豆,没有成为美国的制裁武器,而是成为了我国最重要的反制武器。

  农产品市场的开放,是在整个国家经济体制变革的大背景下发生的,其也是一个渐进的过程。1982年,党的十二大提出了“计划经济为主、市场经济为辅”;1984年,党的十二届三中全会提出实行“有计划的商品经济”;1992年,邓小平南巡讲话提出:计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场。同年,党的十四大明确提出,“经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”,这是对市场经济体制地位的明确的正式确认。2012年党的十八大和2017年党的十九大,进一步明确了市场和政府两个作用的地位和关系:“使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。”

  对于农业生产来说,市场配置资源的重大意义,十分突出。不同地区,农业生产的资源条件不同,比较优势有很大的不同。如果让市场充分发挥作用,那么,每种产品,都能够在最适宜的地方,集中生产出来,就一定会形成产品的区域专业化生产。一方面,会形成大量的地理标志产品,另一方面,整个国家的资源配置达到最优,以有限的资源,最大限度地满足消费者的需求。例如,现在有很多地方,一县一品,全县90%以上土地就种一种产品或两三种产品。例如,陕西洛川种的苹果,陕西眉县种的猕猴桃等。在计划经济思维下,以粮为纲,就不可能实现这样的区域优势布局和优化的资源配置。现在很多地方形成的特色产品区域化现象,也正是因为不片面强调以粮为纲了,从而得以发挥各自的自然条件比较优势,来实现最佳资源配置。

  废除农业税与实行农业补贴促进了社会公平

  历史上,我国农民一直处于弱势地位,农业税制度和农产品的低价格制度是重要表现。

  我国的农业税制度,最早始于公元前594年,春秋时期鲁国实行的初税亩制度。新中国成立后,1958年出台的《农业税条例》,规定平均税率为常年产量的

  15.5%。

  改革开放以后,尤其是在90年代末期,农业税费负担日益沉重,农民反映强烈。问题的主要根源,不仅仅是农业税本身的负担,更重要的,是依附在农业税上的“三提五统”,即乡镇和村级摊派提取的各种费用。这些负担,不透明,很混乱,难以控制。于是,进行农业税费改革的呼声日益高涨。在研究农业税费改革的过程中,发现找不到一种科学合理的农业税费改革方案。研究来研究去,最终的共识是,最合理的政策,就是取消农业税费。不过,为了取消,需要先规范,因为农业税费是地方收入,取消农业税费之后,一些地方政府财政收入会有很大缺口,中央财政需要进行转移支付支持。这就需要把账算清楚。这样,提出了农业税费改革方案:正税税率为7%;农业税附加税为1.4%。2000年试点,2003年全面实行。2004年开始降减,2006年全面取消。我国2600年之久的农民负担历史,到此终结。

  取消农业税的政治意义巨大,获得了广大农民的普遍欢迎。2006年,四川省南部县宋家坪村、河北省灵寿县青廉村、辽宁省阜新蒙古族自治县黑虎洞村等地的农民,不约而同,自发为取消农业税立碑。取消农业税的社会意义也十分突出。这使得农村干群关系大变:基层干部不再需要收税,也不再可能搭车收费。同时,中央政府对地方政府实行转移支付,有助于减少区域差距,有助于促进城乡融合。

  提出直接补贴的背景,是加入WTO。当时,针对发达国家成员的补贴问题,我国开始研究直接补贴问题。从2002年,开始进行种粮农民直接补贴和农作物良种补贴的试点。2004年,全面实行粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴政策。2006年,实行农资综合补贴,其补贴数额最大,远超其他补贴。2015年,实行“三补合一”试点(把农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴合并为一项)。2016年,全面实行“三补合一”。

  以上补贴,是直接补贴。此外,保护价政策,也是一种补贴,是通过抬高市场价格所实现的补贴。2004年,我国开始对小麦、稻谷实行最低收购价格制度;2007年,开始对东北玉米实行临时收储政策;2008年,开始对大豆、油菜籽实行临时收储政策;2011年,开始对棉花实行临时收储政策。具体名称不同,本质上都是保护价政策。

  在开始阶段,即2004-2007年间,小麦、稻谷最低收购价格保持不变,低于市场价格,因此,尽管有最低收购价格政策,但是并没有启动实际的收购。其后,2007-2014年间,保护价大幅提高,结果,使得保护价水平,不仅高于国内市场价格,也高于国际市场价格。这就引发了一系列问题:国家库存爆满,财政补贴剧增,市场关系混乱:国内过剩时还大量进口,出现了销地价格低于产地价格等各种价格倒挂关系。

  针对这些问题,又进行了改革。2014年,取消了新疆棉花、东北大豆的临时收储政策,而代之以目标价格补贴政策。试行棉花目标价格补贴,实现了价补分离、市场定价的积极效果,但也发现了一些问题,包括操作困难、补贴额大增等问题。于是,又进行了新的探索:2016年,取消了玉米临时收储政策,改为实行面积补贴。此后,又尝试对稻谷和小麦的政策进行改革:保留最低收购价格制度,但降低价格水平。

  补贴,是个很复杂的问题。农业事关解决吃饭问题的重大国计民生,农民又是社会中的弱势群体,因此,给农民补贴,是好事,完全符合社会公平的要求。不过,如何采取适当的补贴方式和渠道,非常重要。补贴方式不当,干扰了市场配置资源的作用,就会变成政府花钱找麻烦。并且,国家可用于农业的财政支出,总是有限的,应该采用最有效的财政支农办法,让有限的财政资源发挥出最佳的作用。我国按面积补贴强度已经高于欧美,但按人均补贴强度则远远为低,靠补贴是无法持续提高农民收入的。最好的补贴是不扭曲市场的补贴,如欧盟的脱钩补贴;最好的支持应当是科技创新、基础设施、公共服务等等。

  就业制度改革是走向城乡融合的重大突破

  就业制度方面的改革,就是允许农民从事非农业生产活动,这从另外一个方面,突破了计划经济体制的严重束缚。

  就业制度改革,分为两个阶段。第一个阶段,是乡镇企业的发展。包括了乡(镇)办企业、村办企业、私人企业等,相当于农村的二、三产业。在严格的计划经济体制下,对于农民从事非农业活动,有着非常严格的限制。改革开放之后,极大地突破了这种限制。乡镇企业,如雨后春笋,异军突起。到1987年,乡镇企业的产值,就超过了农业总产值,为农村的就业和农民的收入增长,做出了重要贡献。当时,叫做“离土不离乡”。

  第二个阶段,是离土也离乡,这就是农民工的出现。其中,在乡镇地域内从业的,叫本地农民工,现在已经超过1.1亿人;在户籍所在乡镇地域外从业的,叫外出农民工,已经超过1.7亿人。这在改革前乃至改革初期,是根本无法想象的。农民到城镇中就业,涉及到很多政策改革,其中最主要的,是允许城镇国有企业和集体企业雇用农民工,是允许民营企业在城镇中建立和发展。

  乡镇企业和农民工的发展,使得农民的收入持续大幅度增加。40年来,我国农民收入取得长期高速度增长的奇迹,其中最重要的基础,是外出务工和农村非农产业的持续发展。现在农民家庭收入中,外出务工和农村非农产业收入的占比,合计已经超过了一半还多。

  乡镇企业发展和农民工进城,既是对计划经济体制下的工农壁垒的突破,也是对城乡壁垒的突破。农民工进城,既是城市发展的需要,促进了城市工业的蓬勃发展,也是农村发展的需要,促进了农业生产的规模化和机械化。减少农业劳动力,减少农村人口,这是工业化、城市化和农业现代化发展的必然要求。

  当然,农民工现在也还面临着各种问题。对城乡差别和工农差别感受最强烈的,可能就是农民工,尤其是新生代农民工。现在的差异主要是在就业、子女就学、社会保障等方面。这些差异,是改革开放之前一直存在的,改革开放以来,已经有了一些减弱减少。例如,农民在最低生活保障、医疗保障等方面,以前是没有的,现在已经有了,但是水平仍然不高。未来的发展趋势,一定是这些差别的不断缩小,是城乡发展的不断融合,最终实现城乡在体制上的真正融合。

  发挥好两个作用是40年改革的根本经验

  40年来的改革,让我国农业农村面貌巨变,发展成就举世无双。回顾以上四大方面以及其他方面的改革,可以总结的经验很多。而其中最为关键的根本经验,就是发挥了两个作用:使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。

  市场的作用。40年改革的本质,就是不断的摒弃计划经济(包括制度和观念),不断走向市场经济。市场经济的本质,是赋予参加者有高度的自由选择权利。包括产业选择(种什么,养什么;怎么种,怎么养……)、市场选择(卖给谁,卖什么价……)、消费选择(买什么,买多少……)、就业选择(哪个行业、哪个地方……)等等。自由选择,能够最大限度地激励努力和创新;选择的动力,是利益最大化。而生产者与消费者利益的最大化,就是国家和社会利益的最大化。

  市场的作用,就是可以通过价格机制,实现市场的供求平衡。这个过程,就是优化资源配置的过程:按照需求调整生产(生产什么和生产多少);按照比较优势进行区域布局(在哪里生产,包括国内或国外);按照最佳投入产出效率确定投入结构(以何种方式生产或何种规模生产);等等。

  政府的作用。这也是绝不可少的,但是具体发挥哪些作用,却是需要不断明确完善的。四十年改革的过程,也就是政府转变职能的过程,即:不断放弃和退出一些领域的作用,而不断强化在另一些领域的作用。其实,这也可以归纳为放、管、服。放,就是改革,就是放开市场,尽可能让市场充分发挥作用。管,就是管市场做不了做不好的事,例如维护市场运行,遏制坑蒙拐骗,保护生态环境,保障食品安全等等。服,就是提供各种公共服务,包括基础设施、科技、规划、信息、教育培训等等。

  发挥好两个作用,需要解决文件、理念和实践三个层面的问题。文件,很重要;尤其是改革开放初期,意识形态方面的阻力很大,争论很大,把改革写进文件,很不容易。理念,更重要;经过了四十年的改革之后,现在把改革写进文件,已经不那么艰难了,而要让文件中的内容,真正进入头脑,成为坚定理念,意义更加突出。实践,最重要;要把文件内容,真正转化落实为改革实践,落实到各项具体政策和具体工作中去,改革才算真正到位。

  在过去四十年中,两个作用的发挥,成就了辉煌的发展成就。展望未来,需要继续深化改革,把两个作用的关系界定得更准,把两个作用发挥得更好,推进农业农村的现代化发展,推进乡村振兴伟大目标的全面实现。

  (作者系中国农业大学经济管理学院教授、中国农村专业技术协会理事长)


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