今年起实施的新版《农村土地承包法》确立了农村承包土地的“三权分置”制度，作为回应，《农村土地承包经营权流转管理办法》也迎来了修订。

　　9月26日，农业农村部网站显示，农业农村部对《农村土地承包经营权流转管理办法》进行了修订，形成了《农村土地经营权流转管理办法(修订草案征求意见稿)》(下称“征求意见稿”)，向社会公开征求意见。

　　征求意见稿提出，农村土地经营权流转不得改变承包土地所有权的性质及其农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益;承包方可以采取出租(转包)、入股或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转土地经营权;国家鼓励各地创新土地经营权流转形式。办法自2020年1月1日起正式施行。

　　农业农村部农村经济研究中心副研究员张灿强对第一财经记者表示，征求意见稿对土地经营权流转的规定更加详细，内容更加明确，操作性强，针对性强。这也是贯彻“三权分置”理念，对新版《农村土地承包法》的有效回应。

　　响应“三权分置”明确三方权属

　　当前，农村出现了一些新情况，越来越多的农民，特别是青壮年农民进城务工，承包土地流转加速，流转面积不断扩大，家庭农场、各种农民专业合作社以及农业产业化农村龙头企业等新型经营主体大量涌现，农民规模化经营水平不断提高。

　　针对这种状况，中央将过去的“两权分离”制度创新为“三权分置”，更有效地保障农村集体经济组织和承包农户的合法权益，同时也更有利于促进现代农业发展。

　　所谓“三权”，指的是土地所有权、承包权、经营权，分别对应的主体是：发包方(农村集体经济组织)、承包方(集体经济组织成员)、受让方(具有农业经营能力或资质的组织和个人)。

　　征求意见稿提出，承包方承包土地后，享有农村土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。而农村土地经营权流转，“不得改变承包土地所有权的性质及其农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。”

　　布瑞克·农产品集购网研究总监林国发对第一财经记者表示，土地确权及土地承包制度的法律、法规化有利于保证参与主体各方利益，做到有法可依。新的土地流转承包政策有利于降低承包者风险，更便于融资，同时也进一步保护了农户利益。我国未来农业将朝着公司化、合作社及家庭农场的模式发展。

　　征求意见稿明晰了三方权属，有利于保障各方利益。

　　比如，承包方有权依法自主决定土地经营权是否流转，包括流转对象、方式等。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转土地经营权;

　　没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的土地经营权;

　　受让方依法通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，可以依法采取出租(转包)、入股或者其他方式向他人再流转土地经营权。

　　张灿强认为，受让方依法通过流转取得的土地经营权，可以再流转，亦可以向金融机构融资担保，但需要承包方书面同意并向发包方备案，这些规定在有效盘活土地经营权的基础上，也充分尊重了发包方和承包方的有关权利。

　　林国发认为，“向他人再流转土地经营权”在过去受让方经营不下去的情况下，也会采用该方法解决，但缺乏相关法律条文规定。需要承包方的书面同意，并向发包方备案，可以有效解决部分受让方囤地加价再流转的难度，可以更好保护承包方利益，同时也有利于受让方合理退出，减少因生产经营困难跑路的情况。

　　此外，征求意见稿在第五章还赋予了乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门的流转管理职能。这对于地方政府来说更具可操作性。

　　比如，县级以上地方人民政府根据本地人均耕地状况、城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平等因素，确定工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的面积规模上限。

　　确立“优先股”降低土地经营权入股风险

　　流转方面，国家鼓励各地创新土地经营权流转形式。

　　征求意见稿第三章第十九条提出，承包方自愿将承包土地的土地经营权入股企业发展农业产业化经营的，可以采取优先股等方式降低农民风险。

　　“优先股”在公司法上已有较成熟的理论探讨，优先股通常有固定的股息收益率，公司破产清算时，优先股股东清偿顺序在普通股之前，可见其风险较小。同时，优先股的权利范围小，没有选举权及被选举权，对公司的重大经营无投票权，有限表决权，可以减少生产经营决策干预。

　　张灿强称，任何面对市场的产业化经营都是有风险的，农业也不例外，“优先股”的特征有助于降低农民以土地经营权入股企业的风险。

　　在林国发看来，“优先股”的探索，能够保障受让方种植粮食的积极性。因为在农业企业的生产经营中，土地成本占生产成本的比例较大，如果承包方自愿将承包土地的土地经营权入股，可以有效减少企业生产经营中的资金压力，特别是对以种植大田粮食作物，土地成本占整个生产成本达到四成甚至更高。

　　为进一步避免土地经营权流转可能出现的风险，征求意见稿提出，县级以上地方人民政府，应当建立风险防范制度。比如，对整村土地经营权流转、500亩以上土地经营权流转等风险较高的项目，应当建立风险保障金制度;风险保障金应以流转土地的实际面积为基数确定具体金额，总额不得超过一年的土地租金;合同到期后无违约行为的，应及时向工商企业全额返还风险保障金。

　　张灿强说，征求意见稿对是否建立风险保证金制度未做统一规定。他认为，对整村土地经营权流转、500亩以上土地经营权流转等风险较高的项目，建立风险保障金制度，是考虑整村流转或者500亩以上的土地经营权流转，往往涉及农户多、项目大，风险更高。一旦受让方经营失败后“跑路”，将影响农村社会稳定。这一规定可以防范社会资本流转取得土地经营权进行产业化经营给农民带来的潜在风险，给农民更多的保障。