摘要：建设用地指标异地流转，有利于推动指标流入方与流出方共同发展与社会福利增加。本文针对农户宅基地腾退后形成建设用地指标异地流转，在共同、共享发展理念基础上，结合指标流转现实途径以及存在不足、利益交换机制的分析，提出指标异地流转利益平衡机制优化设计，包括建设用地指标流转中不同区域间利益均衡、不同性质用地引发的产业利益均衡，以及不同参与主体间利益分配均衡，以实现不同区域间统筹发展、利益共享。

　　一、引言

　　2004年，我国出台的《土地管理法》提出“占多少、补多少”耕地占补原则;同年，我国出台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，提出城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。2008年出台的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》、《国土资源部关于严格耕地占补平衡管理的紧急通知》，2015年的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》以及2017年的《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》等相关文件，都旨在有效保证我国的耕地数量与质量，节约乡村建设用地使用，推动建设用地指标在乡村与城市之间流转。2018年，国务院办公厅出台了《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法》、《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》，提出耕地占补平衡以及深度贫困地区的城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂。允许土地指标跨省域调剂，扩大交易范围，提升市场主体的竞争程度，促使入市土地交易增值，[1,2,3]这对于城乡统筹发展无疑极具现实指导意义。

　　宅基地腾退、复垦是城乡建设用地增减挂钩中节余建设用地指标重要来源。目前学者们的研究主要集中于建设用地市场构建、土地增值收益分配，以及建设用地指标流转等方面，农村集体经营性建设用地入市作为“同地同权”重要体现，[2]由于入市流转过程中各自目标不一致，农民集体、地方政府与中央政府三者间利益冲突在所难免。[5]构建城乡统一的建设用地市场要经历一个长期过程，需要分阶段开展改革，才能最终实现国有与集体建设用地“同地同权”，[6]探索建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，[7]真正公平公正理顺我国农地权益分配关系。[8]学者们对宅基地复垦后节余的建设用地指标异地流转基本持肯定态度，指标流转提升了市场主体的竞争程度、客体的灵活程度和市场的覆盖程度，[1]能提高宅基地权利置换的绩效，[10]显化机会成本，为宅基地退出确定合理农户补偿标准提供定量依据;[11][12]指标流转能使社会全体成员共同分享社会发展及土地增值带来的改革红利，[13]成渝实践(建设用地指标流转)为中国以市场化手段统筹城乡土地资源进行了有益探索。[14,15,16]

　　宅基地复垦带来节余建设用地指标异地流转对不同区域间经济发展具有重要作用。指标流入区域(或流入方)能获得进一步发展所需建设用地，指标流出区域(或流出方)能获得转让建设用地指标带来补偿。目前情况下，节余建设用地指标在城市与边远乡村之间、全国深度贫困县与不同省份之间流转，由于级差地租收益大，指标异地流转作用明显，成为当前推动扶贫、乡村振兴的重要举措。建设用地指标异地流转如何推动城乡、不同省份间共同发展，共享发展成果?建设用地指标异地流转现状如何?参与流转主体利益能否能得到保证?目前制度是否还存在改进空间?这些问题都需要我们加以认真思考，并有针对性地予以合适的制度安排，使建设用地指标异地流转能更好实现土地资源有效配置。

　　二、节余建设用地指标异地流转符合现实发展需要

　　从我国相关法律来看，宅基地使用权流转局限性很大，仅限于本集体组织内部流转，这是基于宅基地作为本集体组织成员福利认识，赋予其上的成员身份属性束缚了宅基地使用权流转。而国家征收是宅基地得以公开流转(所有权变更)最重要途径。随着农民对其最重要财产的宅基地及地上房屋资产性功能需求增强，以及城乡共同发展中建设用地需求加大，通过征收方式来促进以宅基地为主的农村建设用地流转，农民增收有限，且伴随公益用途征收范围缩小，征收方式也难以满足城市化进程中对建设用地多用途发展需要。为此，利用耕地异地补充，或建设用地跨省域调剂已成为促进不同区域经济发展有效途径。

　　1.符合不同区域共同发展需要

　　城乡建设用地指标挂钩，在可以进行市场交易之前，一般按宅基地复垦成本进行补偿，每亩约为2万～3万元。相较于政府通过征收获得建设用地后，以拍卖方式取得项目区建设用地市场价值，二者差价悬殊，也不符合以市场价格为基础所获的指标收益全部归于指标所有者享有的一般规则。[14]在此情况下，闲置宅基地腾退意愿并不高，强行征收不利于农民土地权益保护。而以市场为基础的建设用地指标流转，有利于宅基地利用效率低、“空心村”严重[18][19]的偏远山区腾退出更多建设用地，通过与经济发达地区建设用地需求对接，实现不同区域间土地要素流动。如重庆与成都地方实践，通过节余建设用地指标的市场流转，解决落后地区宅基地利用率不高且难以增值问题，同时又满足城市周边地区(或项目实施区)建设用地需要，共同推动不同区域发展。目前，从通过省内或省域间节余建设用地指标流转来看，指标流出方所得资金主要用于指标流出方土地整治、高标准农田建设、当地公共设施与基础设施等方面。节余建设用地指标异地流转作为宅基地“三权分置”政策之后的重要举措，将实物(建设用地)使用权流转转向指标使用权流转，使得农地与建设用地也能在不同位置间“移动”，打破土地使用区位固定性，进而使得土地之间交易具有更大灵活性，不同区域同一性质用地同价化(如省域内不同区位的建设用地指标同一平台交易)，有利于当前城乡之间、不同区域之间统一自由竞争市场形成，进而能推动不同区域间共同发展。

　　2.符合不同区域共享发展成果的要求

　　建设用地指标异地流转，有利于指标流出方分享城市发展过程中土地增值收益，共享改革发展的成果。在省域范围的土地市场交易，能放活偏远山区建设用地使用价值，由资源变资产，促进地方经济建设;省域内交易平台建立，有利于发挥市场机制作用，提升指标流出方收益;而且随着交易市场范围扩大，其交易后收益也在进一步增加，政府将城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省调剂，将可以形成一个更合理的价格;[20]跨省域流转由国家政府部门定价，调控不同区域间农地与建设用地(其中宅基地占比近70%)之间占补平衡，实现节余建设用地指标流转，对流入方实现“价格歧视”政策，即类似在买方有购买意愿的前提下根据其购买能力定价，达到社会福利最大化。这种基于区位不同带来级差地租在空间转移，资金收入全部返还到生成节余指标的深度贫困地区，让边远地区也能更多地分享到城镇化发展带来的红利，优先和重点保障产生节余指标深度贫困地区的安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设等，[21]以此促进经济发展成果共享。贺雪峰认为，在经济发展过程中，特定位置的土地会因为工商业的发展、城市建设而具有超出其原本使用价值的增值收益，这部分增值收益只与土地特定位置有关，与经济发展有关。[22]边远地区不应被排斥在分享增值利润空间之外。指标的采用，其增值收益能实现全民共享、全社会共享。[1,18]

　　三、节余建设用地指标异地流转实践探讨

　　农户宅基地腾退带来建设用地指标增加，成为解决城乡建设用地不足的一条有效途径。2018年出台的建设用地跨省域指标流转政策，将宅基地腾退后建设用地指标(使用权)流转推向一级市场，成为不同地域共同发展、共享改革发展的重要体现。

　　1.建设用地指标形成

　　对于建设用地指标形成，目前主要有两种途径。一是将增加的耕地面积或耕地产能提升部分折后面积再转为建设用地指标。原有耕地质量提升，通过高标准农田改造，或旱地改为水田方式，按增加产量折算后增加耕地“面积”，或其他一些可开发、还未开发为耕地的土地，如荒地，通过开发增加耕地面积，形成可增加的建设用地指标。二是获得城乡建设用地增减节余指标。拆旧复垦区所复垦耕地面积，包括宅基地、村企业或公共设施复垦，扣除项目区用于农民安置等用地指标后节余的增减挂钩指标。这两种方式，实质上在于保证指标流出区域与流入区域耕地产能总体相等的基础上，将流出方多余的耕地面积转化为建设用地指标，既保证粮食安全，又能保证指标流入方与流出方经济发展需要。

　　2.建设用地指标异地流转实践

　　2004年成都开始了城乡建设用地指标增减挂钩、2008年重庆地票指标在市域范围内流转、2015年全国宅基地试点改革以及此后的省域内、跨省域用地指标异地流转实践，都为制度层面建设积累了可借鉴经验。如重庆建设用地指标包含了一大部分的宅基地腾退后指标，成都在其后的地票制度设计中，通过整村推进土地综合整治，获得建设用地节余指标(地票)，地票出售后资金主要用于农村新居建设、农村公益设施、基础设施建设等。重庆与成都做法，发挥了市场机制作用，较好解决了边远山区发展中动力不足、资金缺乏等难题。2017年底，四川省乐山市马边县向浙江省绍兴市越城区签约流转节余指标7000亩，[24]每亩协议价格达70万元以上，而我国2018年出台的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》规定的浙江省用地指标使用价格为每亩50万元。这种通过自行协商，实际价格高出了国家制定标准，对于指标流出贫困区域发展无疑更为有益。但这种自行协议方式也会带来寻找合作成本增加，存在合作不确定性等风险。国家出台的耕地跨省域占补平衡、建设用地指标跨省域流转的相关政策，在稳定市场、促进不同区域发展方面起到调剂、监管、平衡作用，也有利于稳定省域内用地指标市场。目前，以各地市自有的市场交易价格为依据，对不同指标流入区实现差异性定价，主要根据流入区域经济发展程度而定，流向越发达地区，收取交易价格就越高。而省域内用地指标市场，则可通过公开、公平的市场交易环境打造，促进用地指标市场交易效率提升，也能较显著提高建设用地指标流转价值。山西省出台的《山西省土地指标交易调剂暂行办法》，规范土地指标交易的流程、规则，在省级土地指标交易平台上公开竞价、有偿交易，2018年以来，批复省域内指标交易2.44万亩，平均每亩15万多元;而通过跨省域指标交易6100亩，平均每亩为31万元。[22]这也显示出跨省域流转对中西部省的贫困县发展更有利，能更大幅度地加大对边远贫困县资金支持。

　　3.可能存在不足

　　(1)制度供给不足仍是影响指标异地流转效率提升的最重要因素。国家给予建设用地指标异地流转制度安排，在有些省份进行大胆创新，允许指标在交易平台进行交易(如山西、重庆等)，提升土地资源配置效率，而宅基地“三权分置”政策提出使其使用权流转更加顺畅。但从目前来看，我国有关宅基地使用权流转法律条文相对滞后，仍体现在集体内部流转。虽然全国宅基地试点县已开展宅基地“三权分置”下宅基地使用权县域内流转、允许集体经营性建设用地使用权直接入市等，但由于缺乏法律支撑，在宅基地使用权流转推动方面还难以做到有法可依，影响到作为建设用地重要组成的宅基地使用权流转进程。由宅基地腾退后节余建设用地指标异地流转主要还是政府行为，仍由流出区域政府收集到建设用地指标通过省域内市场交易平台或按国家规定跨省域流转，这一仅限于政府部门之间交易显然不利于建设用地使用权流转市场不断发展，也不利于集体、农户作为理性人在不同用途的土地利用(利益)比较中做出选择。因此，为了更有效提高土地资源配置效率，从法律上给予更加明确规定，允许在“三权分置”框架下，建立适合集体和农户为单位的建设用地(包括宅基地)使用权指标交易平台，体现以市场为基础对建设用地资源配置。

　　(2)政府对价格干预会降低节余指标跨省流转资源配置效率。跨省域建设用地指标流入区因经济发展水平不同获得指标价格存在差异，流入区域(流入方)获得跨省域建设用地指标价格(A)与流入区域项目所在地周边土地市场价格(B)之间也存在一定差异，若A相较于B偏低，流入方肯定是愿意接受，并愿意使用这种跨省流转指标，甚至在用地指标上存在一定屯积行为，但流出方必然利益受损;若A与B较接近或稍有偏高，流入方因建设用地指标不足，为了自身发展需要仍愿意使用这种跨省域流转指标，流出方也愿意按市场价出让;若A比B高出较多，流入方则可能尽量使用本区域内的指标，若没有指标，有可能权衡利弊后，放弃投资项目，其获益将为零，流出方也几乎没有获益(仅考虑土地流转环节)。由于建设用地指标弹性较小，出清价格主要由需求方决定。从经济学上来看，作为理性供给者，希望获得较多生产者剩余，必然优先考虑出价高地区，但若政府压低市场价格，则必然引发供不应求，同时存在效率损失;而政府抬高价格，引发供过于求，建设用地指标也难以得到充分利用。从长远来看，跨省域建设用地指标流转也必然是以市场为基础，当然这其中还应顾及区域间发展公平问题。

　　(3)指标生成区域发展权补偿尚需进一步细化。对于指标流出区域(流出方)，在省域内通过平台交易或跨省域调剂，对于腾退出建设用地指标农户，获得更多可承包的新增耕地，而当地政府获得可转让的节余建设用地指标。由于建设用地指标流出，腾退复垦出新增耕地不再具有再次非农化的发展权。对于指标流入区域(流入方)，当地政府获得与指标相当的农地转为非农地权利，即获得农地发展权。在资金具体安排上，更多根据国家、当地政府相关文件精神，用于指标流出区域的硬件建设，包括基础设施、公共服务设施、整村搬迁、环境治理等。对于提供建设用地指标的集体与农户，如何获得相关利益则没有明确规定。事实上，对于指标来源地的集体和农户，作为建设用地所有者和使用者，在建设用地转为收益价值更低的农业用地，其用地性质改变会随着区域间发展差距缩小使发展权益流失作用显化。尤其国家允许集体经营性建设用地进入一级市场，以及“三权分置”带来使用权出租、转让、抵押等资产性收入增加。并且，随着新兴产业发展，建设用地越来越稀缺，集体与农户将更加关注用地性质改变带来机会成本增加，维权意识将不断增强，为此，需要赋予参与指标异地流转集体与农户相应的利益。

　　四、建设用地指标异地流转交换机制及利益平衡机制优化设计

　　随着宅基地“三权分置”以及集体经营性建设用地入市等政策出台，以其新兴产业发展对建设用地需求增加，宅基地作为建设用地资产价值将越来越显现。目前，需要公平对待政府、集体与农户三者利益，逐渐赋予集体和农户对宅基地利用或转为建设用地指标选择自由，将集体与农户视为理性人，并对集体与农户予以一定补偿，从制度上做出更为合理安排。

　　1.建设用地指标异地流转交换机制

　　对于建设用地指标异地流转利益交换机制分析，也主要基于共同发展与共享发展理念认识，打造要素统一市场(如图1)，促进增值收益不同主体之间分配，使不同区域共享改革红利。我国土地要素市场还未全面放开，国家所有土地与农村集体所有土地，同地不同权现象普遍，农村土地资产性功能体现不足已成为制约农村发展一大瓶颈。而指标异地流转带来巨大级差地租收益(其流转价格参考流入区国有土地市场价格，能实现城乡建设用地同地同权)，同时解决因土地位置固定、使用权难以大范围流转难题，有利于区域间统筹推进。并且从国家层面来看，由于指标来自于深度贫困县，将交易后收入全部用于深度贫困县发展，这显然能够使贫困区域也能分享到经济发展较好区域(指标流入方)发展成果，有利于深度贫困县脱贫与乡村振兴。借助市场力量，构建有利于宅基地腾退后建设用地指标增值收益均衡分配机制，形成基于城乡统一土地市场的合理利益共享机制。[21]指标流入方与流出方在通过指标异地流转中均能使现有情况变得更好，实现帕累托最优。

　　2.建设用地指标异地流转利益平衡机制优化设计

　　随着建设用地指标异地流转的地方实践增多，异地流转在推动城乡间、不同省份间作用越发明显，指标异地流转带来级差地租收益给贫困区域带来了丰厚的“土地财政”，促进贫困区域基础设施建设以及民生问题改善，而发达省份或城市周边地区也因获得建设用地指标能够落实重要项目所需建设用地，进而推动发达省份或城市进一步发展，实现不同区域共同发展、利益共享。在此基础上，必须围绕宅基地使用权指标异地流转三个目标，即不同区域利益均衡(尤其是贫困区域经济发展)、不同性质用地引发产业收益均衡、不同参与主体之间利益分配均衡的实现，对现有宅基地指标流转利益平衡机制进行调整与优化。

　　(1)指标异地流转中不同区域间利益均衡。宅基地指标异地流转要实现不同区域间利益均衡，最为关键的就是要突破现有政府定价问题，建议以流入方项目区基准价格依据，采用市场公开竞拍方式，实现指标市场均衡，达到社会整体福利最大化。目前建设用地指标异地流转中，指标流入方政府与流出方政府为市场交易主体，跨省域流转中对指标价格限定，与以市场为基础的交易方式相比，存在效率损失。若在目前情况下，跨省域流转由相关国家政府部门为“中介”，明确规定流出方不同质量地块不同价格(供给)、流入方(需求)则随行就市，也就是我们经济学上采用“价格歧视”销售策略，主要出于对“供货商”垄断(仅有一家单位)地位，针对不同区域不同经济发展程度(可视为不同支付能力)，给予不同价格，从而获得尽可能大利益。要减少政府对指标价格干预，以市场为基础，构建全国统一交易平台，用地指标通过交易平台逐步流向支付能力强、次强、次次强及更弱些地区。在这一过程中为了避免指标被炒作现象(如发达地区可以凭借其较高支付能力获得过多建设用地指标并进行屯积，而其他没那么发达地区就可能出现缺乏发展所需建设用地指标)，必需有相应的制度安排，可做到指标流转以项目为先，先有项目，再购买指标，并以项目重要性为尺度，对于基础的、关乎国家安全战略的项目区域优先参与指标竞拍，其他项目则按对国民经济重要程度排序，影响越大越优先使用。

　　(2)指标异地流转中不同性质用地引发产业间利益均衡。建设用地指标异地流转重要性在于既能保证经济发展中对建设用地需求，又能够保证耕地红线不受破坏。当政府引导耕地资源潜力丰富地区的集体和农户腾退或整理出更多建设用地指标，通过流转获得地方“土地财政”，以此推动当地经济发展。集体和农户主要获得新增耕地(不同区域实现耕地增补平衡)，通过对新增耕地质量监控，可实现指标流入区域与指标流出区域耕地总量不减少与质量不降低。随着经济发展带来同一区域之间不同性质用途土地价格差异，会直接影响到农户腾退闲置宅基地意愿，尤其在比较耕地收益与腾退出建设用地发展二三产业收益后，集体与农户会从中做出选择，无差异选择就是要实现不同产业用地之间无差异边际效用。宅基地腾退后用于发展农业和保留宅基地作为建设用地用于二三产业发展之间边际收益相等，进而体现不同性质土地利用之间利益均衡。由于农业作为低效益产业(当其仍处于以一产为主时)，作为耕地用途效益必然小于用于其他产业(如二、三产业)发展用地收益。基于边际效用均衡理论，需要对农业区域进行补偿，补偿因失去发展权(宅基地腾退后变为耕地，这些新增耕地在现有政策下是不允许再转为建用地的)带来损失，包括保护和提升耕地质量补偿，提升地力，达到农产品品质与产量提升;加大人才培训、科技推广、农机设备等方面支持与补贴，确保农产品有效供给与当地农民收入增加。由于农业投资是长期行为，就需要长期予以关注与支持，这就要求建立相关涉农基金，对耕地予以长期保护，并对不同级别的耕地给予不同程度的补助，补偿资金可来源于建设用地指标异地流转收益。而指标流入区获得农地发展权，可根据当地投资，集聚更多社会资本、人才、技术优势，促进包括产业集聚与总部经济发展，增加溢出效益。总之，从提升农业产业边际效益出发，真正实现农地利用与非农利用的长期边际效益均衡。

　　(3)指标异地流转中不同参与主体间利益分配均衡。我国建设用地指标异地流转以中央、地方政府部门为交易主体。随着未来发展中市场机制引入以及集体、村民在宅基地确权后带来对权益维护需要，将会逐渐呈现国家从农村基层制度建设领域的逐步退出以及乡村社区权利加强[11]局面，对于指标流出区域的相关经济主体将有机会在耕地保护中获得补偿。[28]目前来看，对建设用地指标直接贡献者———集体与农户，在具体利益获取上，基本没有涉及，这必然影响到集体与农户参与宅基地腾退意愿。为此需要对这部分制度设计进行重构。我们可以将指标异地流转收益分为两部分，一是不同区域之间建设用地级差地租收益，为不同区域间建设用地市场价格之差绝对值;二是建设用地转为农业用地后二者之间差价带来收益，即发展权收益。对于前一部分收益，主要受区位与经济发展程度影响，可用于指标流出区域基础设施与民生工程等建设;而对于后一部分收益，则应允许集体与农户分享到其中部分收益(抵扣建设用地机会成本后收益)，可借用现有发展权价值补偿研究成果，用征地补偿减去农地价值的补偿部分得到。[29]即当地建设用地周边市场价格与农地价值之差，其中集体可获得支持耕地保护与其他事业发展补偿，如设置耕地保护基金补偿，用于提升耕地保育、农民就业培训、机械设备购置、技术推广以及贫困户支持等，由发展权流转收益中获取。腾退后农户获得发展机会损失补偿，基于宅基地用途增加带来机会成本增加，支付机会成本与耕地收益之间差额。此外，应允许退出宅基地的农户优先拥有与其宅基地大体相当的新增耕地承包经营权。