摘要：农村闲置房是工业和城镇化的必然,也有制度滞后的原因。而要建立城乡分治向统一市场转变、避免空房的制度,不但要解决好城郊和偏远地区房屋梯度差价格和利益平衡问题,同时还要顺应未来的逆城市化和农民工退休回乡生存保障以及农民资产市场化。因此,未来需以集中居住来形成“闲房不闲地”,以有条件的宅基地空间权自由流转来解决保障和资产权益冲突,以有期限无偿使用和继承房屋下的土地向最终有偿使用转变来解决历史遗留问题。

　　一、制度滞后致闲置农村房屋缺乏市场流转机制

　　农村闲置房屋是工业化和城镇化的历史必然。但真正造成农村大量房屋闲置,农村土地和房屋资源大量浪费的原因是制度改革的滞后。在完全市场经济条件下,市场会通过价格与需求来实现对资源的优化配置,所以在完全市场上,资源是不可能被闲置的。〔1〕在四川农村,目前很多地方农村房屋闲置率接近40%,1这也就意味着,农村土地和房屋资源闲置现象严重,而这一现象背后的原因便是农村土地、房屋资源无法在市场条件下进行配置。农村宅基地使用权流转的限制,导致农村房屋不能合法流转,随着大量农民向城市搬迁的进程加快,限制农村宅基地使用权流转的制度只会进一步增多“空心村”现象的出现,进一步加剧农村土地资源和房屋资源的浪费。

　　1949年新中国成立以后,国家通过土地改革农业合作化和人民公社化运动,逐步消灭了土地私有制,确立了农村土地的公有制性质。1963年3月20日《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》指出:“社员的宅基地,包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地,都归生产队集体所有,一律不准出租和买卖。”我国现行《宪法》第10条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿,任何组织或者个人不得侵占买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”宪法的这一规定就严格限制了土地所有权的流转,但对于土地使用权的流转,宪法依然持肯定态度。宅基地使用权作为物权法明文规定的典型的用益物权,其流转当然具有宪法意义上的正当性的。这也就意味着:首先,土地使用权的流转并不违宪;其次,流转的具体方式和形式由基本法律进行规定。笔者此处需强调,在我国宪法第10条的规定中,明确指出只有“法律”才可以规定土地使用权流转的相关实质性内容。这是许多学者在讨论此问题时往往忽视的重要事项。〔2~8〕然而,后来所出台的一系列非法律性质的规范性文件,却对土地使用权的流转进行各种限制,以至于宪法第10条所规定的“土地的使用权可以按照法律的规定转让”内容成为一纸空文。我国《土地管理法》第62条也规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省自治区直辖市规定的标准。农村村民出卖出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”该规定实质上承认了农村村民出卖出租房屋的合法性,只是农民须承担“不予批准再申请宅基地”的法律后果。而1981年国务院发布《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》强调:“农村社队的土地都归集体所有。分配给社员的宅基地自留地(自留山)和承包的耕地,社员只有使用权,即不准出租买卖和擅自转让。”1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》重申:“农村居民建住宅要严格按照所在的省自治区直辖市规定的标准,依法取得宅基地。农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地,多出的宅基地,要依法收归集体所有。”1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确要求:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》重申:“禁止擅自通过村改居等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度,加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地。”从上述制度沿革中,不难看出限制农村宅基地和房屋流转的本意是为了维护农村土地集体所有的性质,维护农民合法权益,保证农民都能够得到一块栖身之地,使宅基地成为农民最基本的生活保障,避免农民因出让自有住房而失去容身之所,进而影响社会稳定。从这个角度上讲,宅基地使用权在农民住房基本权利方面具有“保障性”的功能。随着市场经济的发展,尤其是农村经济取得的长远发展,农民的收入和生活水平不断提高,农村土地在为农民提供基本住房权利保障的功能在逐渐被削弱,农民的生存与生活已经逐步摆脱对于农村土地的束缚,其在农村的住房及其宅基地使用权的“资产性”及其收益功能已经远远超过其基本住房权利的保障功能。在制度背景已经发生重大改变的情况下,限制农村土地和住房流转的制度已然滞后,并严重阻碍农村土地和房屋资源的流转,造成许多农村出现大量的闲置农房,甚至是“空心村”的现象。目前,“空心村”是一个突出的现象。2因此,农村闲置房屋大量出现的现象很大程度上应该归咎于制度建设的落后。其次,城市化进程的加快使得制度之间出现的衔接问题更为凸显。限制宅基地使用权流转的制度不仅造成农村房屋闲置程度加剧,而其也侵害了农民土地资产的权益,造成了城镇居民与农民在住房权益上的不平等,阻碍农村土地资源流转的需求满足,城乡间贫富差距进一步加大。

　　二、农民资产化权益与农村土地资源流转的现实需求

　　1.保障功能减弱,资本功能凸显下不平等的农民住房权益

　　新中国成立之初,我国逐步实施了高度集中的计划经济,强调优先发展工业,国家通过直接获取除农民基本生存消费之外的全部农业剩余来保证城市工业发展,同时实行城乡分治的的户籍制度限制农民离开土地,限制农民进城。而要达到以上目的,国家必须把农民组织起来,限制农民的自由流动。所谓“组织起来”,就是在农村实行单位制度,这个单位就是人民公社,而“单位”必须保证成员享有基本的生存条件,保证其成员的居住权,而在农村无偿分配宅基地就是单位对其成员的一种福利,因此宅基地制度设计的定位就是在于保障功能。但随着市场经济的建立,在城乡统筹背景下,要求城乡各种要素能够自由的流动,农民对宅基地不仅限于居住的要求,也有通过买卖、出租、抵押等方式实现利益最大化的诉求,宅基地资本功能日益凸显。〔9〕诚如前文所言,政府一系列关于限制农村宅基地和住房流转的规范性文件的出台,很大程度上是出于对农村土地公有制的维护以及农民最基本的住房权利的保障;但这种考虑在当下的意义已经大大减弱,一方面,宅基地使用权的流转并不会对农村土地所有权的性质产生任何实质性影响;另一方面,随着农村经济的不断深入发展,农民的生活水平不断提高,农民对于农村土地和房屋的需求已经摆脱了原来基本住房权利保障的考虑,他们更需要将农村宅基地使用权和房屋所有权益资产化,并充分发挥该类资产的收益功能,从而客观上缩小城乡间的贫富差距。

　　我国《宪法》规定:“中华人民共和国公民在法律面前人人平等。”“国家依照法律规定,保护公民的私有财产权和继承权。”我国《物权法》第3条第3款规定:“国家实行社会主义市场经济,保障一切市场主体平等的法律地位和发展权利。”因此,农民在处分自有住房及宅基地使用权方面应该和城镇居民一样享有平等的法律地位和权利。城市居民通过私有住房、房改房、单位福利房等方式获得了多套房屋,并对其在城市的房屋和国有建设用地使用权享有充分的处分权能;反观农民,他们一方面要受到一户一宅的限制,使得他们对于房屋和土地的权益对象远远低于城镇居民。另一方面,他们对于自己仅有的一户一宅的权益,由于受到限制农村房屋和宅基地使用权流转制度的阻碍,资产化资本已低于城镇居民的收益便无从实现,限制农村宅基地使用权和房屋流转的制度不仅加重了农村房屋闲置的现象,更为严重的是其极大地阻碍了城乡一体化进程,通过对城镇居民和农民关于住房权益及其资产化的区别对待,进一步拉开了城乡间经济发展和贫富间的差距,加剧了城镇居民与农民之间的不平等现象。台盟中央调研组曾算了一笔账:以重庆为例,2007年重庆市总计农村房屋8.9亿平方米,按每平方米300元计算,农村房地产价值达到2670亿元。以30%的抵押贷款比重计算,能筹集到超800亿元贷款,这对农村有显而易见的好处:首先,能促进农村生产和拉动农村消费;其次,有利于推进新农村或新型社区建设;最后,有利于引导农村耕地向规模经营集中。〔10〕随着市场经济的发展,城市房地产业掀起了一波波开发浪潮,房价被炒成天价,城市居民在房地产市场繁荣的过程中,通过房地产投资,在房地产市场上自由买卖私有住房、房改房等攫取了巨大的收益。反观农民,尽管其有许多闲置的房屋,但由于国家对农村住房及宅基地使用权流转的限制,他们很难将自己的房屋和宅基地使用权益通过市场流转,实现资产化并从中获利,这种将城镇居民和农民的住房和土地权益区别对待的方式,严重违反了宪法和法律所规定的权利平等原则。

　　2.农村土地流转的现实需求与制度性阻碍

　　土地流转的意义从经济学视角展开的讨论最具代表性,土地的自由流转可能产生边际产出和交易收益两种效应。前者指土地的自由流转能够促使土地边际产出较小的农户将土地出租给边际产出较高的农户,从而提高资源配置的效率;后者指土地交易性的提高能够提高农民进行土地投资的积极性。然而,所有权最重要的功能之一,便是处分权能。这是经济学上的所有权所必须具备的一项特征。所有权人有了处分权能,便能按照自己的意愿,从事交易,促使标的物在市场中有效流转,最终流向最有效率的地方。然而,在土地使用权与房屋所有权分离的制度背景下,两者是很难相互协调来适应市场对资源流转的需求的。尤其在我国对宅基地使用权的流转进行严格限制的背景下,要真正实现农村房屋所有权的自由流转,必须克服巨大的制度性阻碍。而这种制度性阻碍在特定时期或许具有相当的正当性,但是随着时间的推移,社会环境发生着巨大变化,当初特定环境下所形成的制度性阻碍已然渐渐失去了最初的正当性,在面对社会现实的巨大洪流时,这一制度实际上会被撞得粉碎。

　　在经济发达地区,尤其是在城乡结合部地带,农村房屋正以买卖、出租、抵押等丰富的形式疯狂地流转着。为了进一步了解我国农村房屋私下交易的实际情况,笔者自2013年8月3日至8月28日,共走访调研了眉山市东坡区三苏乡新西村、石鼓村、集体村、三苏村、陈沟村,广济乡鸭池村、济光村、晋王村共8个村,就该地区农村闲置房屋的现状问题,发放调查问卷1000份,收到有效问卷913份。回收有效率达91.6%。根据笔者在实证调查中发现,在问及村里是否有转让房屋的事情时,39.3%的村民选择“有”,32.5%的村民选择“无”,28.2%的村民表示“不清楚;在问及所让房屋的受让人中是否存在有城镇居民时,33.5%的村民回答“有”,23%的村民回答“没有”,43.5%的村民表示“不清楚”。根据浙江省嘉兴市国土资源管理局的统计资料显示,截止到2003年年底,全市共有农村宅基地57.62万亩,按全市人口231.66万人计算,人均宅基地达166平方米,超过省级标准66平方米,造成了土地资源的极大浪费。〔11〕陕西省全省村内空闲土地18万公顷,其中闲置宅基地0.31万公顷,占17.22%。〔12〕虽然我国现有的规范性文件对于农村房屋和宅基地使用权的流转设置了制度性阻碍,但这并不能阻挡人们对于农房交易需求的热情,因此人们对于农房的交易便在私下市场进行,这种交易本身伴随着交易风险与成本。有关农房私下交易所引发的的纠纷明显增多,此类案件由于关涉双方当事人的住房利益,因此该纠纷背后的矛盾影响力较大,对社会和谐会造成巨大威胁。宅基地流转受限,已经造成土地资源的严重浪费;同时,宅基地的隐性交易冲击了宅基地管制制度,其后果是宅基地交易秩序的无序化和宅基地管制制度失灵,立法的引导功能不能实现,土地政策的目标落空。

　　三、农村闲置房屋的出路研究

　　面对日益严重的农村房屋闲置现状,如何充分发挥农村土地和房屋资源的效用,同时科学利用闲置农房,顺应“逆城市化”和农民工退休回乡生存保障以及农民资产化权益保障的需要,是未来制订宅基地和农村房屋流转与继承政策和法律的基点。因此,未来需要以新农村建设集中居住形成“闲房不闲地”,以有条件分开宅基地流转解决保障性权益和资产权益冲突,以“有期限、无偿使用、房屋可继承”向最终“有偿、有期限、放宽流转”转变解决历史遗留问题。

　　1.如何实现保障性权益与资产性权益的协调

　　围绕宅基地的“无偿、无期限、限制流转”的特征,笔者提出有条件、分步骤地向“有偿、有期限、放宽流转”转化。“保障性”与“无偿性”联系紧密,一旦农民丧失了取得保障性宅基地使用权的资格,其对于宅基地使用权的享有,必须支付一定的对价。而宅基地的期限问题主要解决新增农民对于宅基地使用权的需求。设定一定的期限,期限届满,宅基地被收回,重新用作分配。分配以后的剩余宅基地再被用作市场交易。因为毕竟宅基地使用权制度的初衷在于保障农民的住房需求,在他们的住房需求得到满足后,再进行市场配置,便可提高农村土地的利用率,可谓一举两得。笔者此处使用“放宽”流转,而不是“放开”流转的目的,也是基于宅基地使用权的“保障性”考虑。如果贸然放开宅基地使用权的流转,而没有任何限制性措施,宅基地就会被少数人垄断,而真正有住房需求的农民便会无立锥之地,这与宅基地使用权按设计的初衷相违背,本末倒置。〔13〕

　　针对名义上是“农业户口”,但其实际已经丧失了获得具有保障性功能的宅基地使用权资格的农民而言,由于其已经失去了继续无偿享有宅基地使用权的资格,之前所无偿取得的宅基地,要么被依法收回;要么缴纳一部分“宅基地使用权出让金”,将宅基地的无偿性转化为有偿性,从而使其具备享有宅基地使用权的正当性。但须注意,该宅基地使用权是具有期限的,在期限届满后,要依法被收回,进行重新分配以满足新增农民的保障性住房需求。这样就能有效地实现农村房屋保障性权益与资产性权益的统一和协调。

　　从1985年开始,山东省一些地方按照土地所有权和使用权分离的原则,进行农村宅基地有偿使用的试点,并取得了显著效果。一是节约了耕地,实行宅基地有偿使用后,许多农民退出了多占的宅基地,撤回了之前建房的申请,腾出了乱占的空闲地。二是减少了宅基地纠纷,通过实行宅基地有偿使用,消除了宅基地私有观念,有效地制止了农村基层干部多占宅基地等谋私现象,缓解了农村干部与农民之间的矛盾。三是为农村村镇建设提供了资金来源,保证了村镇规划的实施。四是减少了农民建房费用的支出,增加了农业投入,保证了农业生产的发展。〔14〕另外,宅基地实行有偿使用后,农村集体经济组织取得的宅基地使用权收益,增加了农村集体经济组织的财产,有助于农村公益设施和基础设施建设。

　　在由“无偿、无期限、限制流转”向“有偿、有期限、放宽流转”过程中,仍需注意推进宅基地使用权流转制度改革的步伐,要充分照顾农民对于此项制度设计的接受度,不能一蹴而就。较为妥善的处理方法便是先保留宅基地使用权“无偿性”的特征,但要对宅基地使用权的期限作出限制,当宅基地使用权期限届满时,就需要收回,然后按照“保障性标准判断”———对于闲置房屋所占用的宅基地,不再使用“农村户口”作为是否保留宅基地的判断标准,应根据该户在城市有无住房、城市工作的固定性以及闲置时间等因素来判断其是否符合“保障性”的要求,进而确定是否应该保留。在此基础上,对于不符合农民的实质判断标准的“农户”,其宅基地要么被依法收回;要么缴纳一部分“宅基地使用权出让金”继续使用宅基地,这样通过宅基地使用权的期限就为“将宅基地的无偿性转化为有偿性”提供了充足的时间和空间。

　　2.宅基地“有偿”后农民权利的配套保障

　　无论是在农民一旦丧失“保障性”资格后,即被收回宅基地;还是期限届满后,被依法收回,都涉及到对农民的补偿。因为宅基地的所有权虽归国家,但其上的农村房屋所有权却是归农民所有,因此,为农民提供及时、足额的补偿款是十分必要的。这就要求建立类似于城镇土地收购储备制度的农村宅基地收购储备体系;建立政府的农村宅基地基金,保障对宅基地实施收购整理及退出补偿等的巨大资金需求。此处也涉及到被继承的农村房屋及其宅基地的处理问题。被继承的宅基地已经丧失了“保障性”的特征,继承人对于宅基地使用权的无偿享有,也失去了正当性。也应该按照上述思路:要么被依法收回,对其房屋所有权进行补偿;要么支付“宅基地使用权出让金”,变“无偿”为“有偿”,在宅基地使用权期限内继续享有土地使用权;同时对于宅基地上的房屋所有权,继承人对其依然有所有权,政府在对宅基地进行收回时,也需要按照特定标准,及时、足额地提供补偿款。

　　对不符合“保障性标准”的农民的住房权利保障问题可与户籍制度挂钩一并解决。那些在城市有住房、有固定工作等的农业户口人群,他们是有渠道转化成“非农”从而享受“非农”待遇的,这也意味着他们住房权利的保障可以通过户籍的变动,以“非农”的身份获得。即具有“资产分配性质”的宅基地使用权,可以在农民转为城镇居民后,被城镇居民所享有的同等住房保障待遇所取代。因此,此处应与户籍制度进行衔接,决不允许一些在城市有住房、固定工作的“农民”占用大面积的宅基地,来捡制度的便宜。这也就是说,建立农村宅基地退出机制的基本思路就是要建立起能促进农户主动退出宅基地的激励机制和约束机制。

　　就如何满足“逆城市化”和农民工退休回乡生存保障的需求问题,笔者认为,可以在宅基地使用权流转制度中设置两项关键性的制度:其一,可逆的制度框架,即当农民工在城市退休后,基本生活得不到保障,需要回乡养老时,就需要将其视为符合“保障性标准”的“农户”,对其无偿分配宅基地使用权,以满足其的基本住房需要;其二,此种可逆的制度框架必须要有足够充足的农房作为现实支撑,由于当前许多我国农村的宅基地已经被分割完毕,同时在宅基地使用权可有偿流转的情形下,“逆城市化”现象更会加剧市场对于农房的需求,唯有“闲房不闲地”的思路才能为解决农民返乡养老和逆城市化的需求提供充足的现实保障。“闲房不闲地”就需要在农村土地上集中集约建房,不能再像从前“一户一宅”,而要向“一宅多户”转变,在农村修建楼房,节约集约用地,实现“闲房不闲地”,为农民返乡养老和“逆城市化”的出现做好准备。至于在农村土地上集约式建房,是否涉及“赶农民上楼房”的问题,笔者认为这种说法太夸大其词了。国家对农民提供宅基地是一种“住房保障”的形式,“集约式”建房也是一种“住房保障形式”,这种做法并未对农民获得住房保障的权利产生任何实质性的负面影响。

　　在将宅基地使用权引入市场流通后,需要注意的一个问题是:城郊和偏远地区房屋梯度差价格和利益平衡。城郊地区的土地价格远远高于偏远地区,这就使得城郊地区的农民所享有的资产性住房权益远远高于偏远地区的农民,而这种不平等并不是由于后期农民劳动所致,而是由于初始资源配置的先天不足所引起,对于此先天不足,政府有必要通过宏观调控手段进行矫正。一方面,政府可通过统一的“增减挂钩”、“地票”内含的价格机制,实现城郊地区与偏远地区地价差异所造成的住房资产性收益的不平衡;另一方面,政府可以通过转移支付制度弥补偏远地区农民在住房资产性收益方面与城郊地区农民之间的差距,实现城郊地社会财富在城郊与偏远地区的合理分配。

　　四、结语

　　农村闲置房屋是工业化和城镇化的历史必然。但真正造成农村大量房屋闲置,农村土地和房屋资源大量浪费的原因是制度改革的滞后。农村土地和房屋资源闲置现象严重,而这一现象背后的原因便是农村土地、房屋资源无法在市场条件下进行配置。农村宅基地使用权流转的限制,导致农村房屋不能合法流转,而市场经济的发展需要在城乡间实现农村土地和房屋资源的自由流转,对于农房交易的市场需求将限制宅基地使用权流转的制度撞得粉碎。随着农村经济的发展,宅基地不仅具有保障性,而且具有资产分配性。特别是城镇居民在房改时分的房改房是包含可自由转让土地使用权的。不给农民宅基地资产权就是不公平的。在未来的城乡统筹发展和农村产权制度改革的过程中,宅基地所有权和使用权必须进一步分开;宅基地使用权的长期不可流转和无偿、无期限使用以及事实继承等基本制度缺陷必须进一步改革。而且,目前已经出现最佳改革时机。全球性金融危机带来的冲击,可能会让城市里主要的利益集团认识到,通过宅基地制度创新解决农村内需问题与其自身利益诉求具有某种“共容性”。3所以笔者在上文中强调了,要想真正改革宅基地使用权制度,就必须与城乡户籍制度一体化改革挂钩。因为,一方面,对于符合“保障性”标准的农民,应当确保其对宅基地使用权的享有;另一方面,对于不符合“保障性”标准的农民,由于宅基地使用权具有资产分配性质,在宅基地被依法收回或“无偿”转“有偿”后,需要赋予该群体以“非农户口”待遇,享受城镇居民所享有的,类似于土地使用权的具有资产分配性质的权利。土地管理制度改革应该纳入社会政治经济制度改革的总框架,需借助一定的政策设计和制度安排,当前农地制度改革的一个重点应该是相关配套与保障制度的建设。如农民工老年回乡养老的住房保障问题,就需要在“收回宅基地”的机制中,设置可逆的制度框架和“闲房不闲地”的现实安排,形成一整套保障制度,确保农民工在回乡养老时,有相应的住房保障;又如城郊和偏远地区房屋梯度差价格和利益平衡问题的解决,需要借助“增减挂钩”、“地票”、“转移支付”等配套制度,才能缩小并消除偏远地区农民在住房资产性收益方面与城郊地区农民之间的差距,实现城郊地社会财富在城郊与偏远地区的合理分配。在中国现有条件下,土地流转不能大规模推进。制度改革往往是牵一发而动全身,唯有先由“无偿、无期限、限制流转”过渡到“有期限”,通过期限届满后对宅基地使用权的调整,逐步实现“有偿、有期限、放宽流转”的转变,并做好相关制度的配套改革,才能有条不紊地推动宅基地使用权制度的改革,真正解决农房闲置的问题。