摘要：本文从我国不同阶段合村并居的背景、成因出发,通过文献梳理、实地调研和实例引证等方法,对比分析了城乡资源要素流动、政策实施出发点以及农民响应等方面的差异,揭示了不同模式推动城镇化和农村经济发展的作用机理。结论认为:(1)行政村合并是政府引导下,市场机制在更大范围内对资源的优化配置,而城乡建设用地增减挂钩则是“吃饭”与“建设”的双重压力下,统筹城乡发展,节约集约用地的新形式。(2)通过行政区划调整,实现资源优化配置,发展农村经济,并逐步引导村庄迁并和农民集中居住的模式,可以有效弥补增减挂钩实施期限短、农村土地资产流失和农民不适应等缺陷,具有借鉴意义;(3)保障农民财产权利,长期引导与村庄兼并的结合,以及尊重乡土文化的科学规划是未来做好合村并居工作的重点。

　　目前,我国正处于工业化和城市化高速发展时期,城市建设用地迅速扩张,迫于耕地保护的压力,中央政府严控新增建设用地规模,各地城市发展空间受到限制。同时,城乡二元土地制度壁垒下,农村建设用地闲置浪费现象突出。于是,以统筹城乡发展、节约集约用地为目的城乡建设用地增减挂钩政策应运而生。作为“合村并居”的新模式,它将农村建设用地复垦腾退的指标置换到城市,用于产业发展和城市建设,不仅盘活了大量存量建设用地,而且解决了地方建设发展的指标瓶颈,受到地方政府的欢迎。

　　增减挂钩虽然在试点地区取得了成功的经验,但实施中也存在违背了政策初衷,被异化的现象。不少地方政府擅自扩大增减挂钩试点的范围,违背农民意愿强拆强建、大肆圈占农村集体土地,换取城镇建设用地的指标;而给予农民的补偿,不但标准偏低,而且未遵循将级差地租收益主要用于农业和农村发展的要求[1]。

　　改革开放以来,类似于城乡建设用地增减挂钩的“合村并居”并不是第一次出现,早在20世纪80年代中期,山东就涌现出行政村合并的大潮,通过村庄兼并和行政机构合并,整合农村土地和劳动力资源,促进了村域经济发展壮大和中心镇、中心村的建设;90年代起苏南地区在全国率先启动了以乡镇合并、村庄撤并为主要内容的村庄整合工作,有力地推动了该地区乡村集聚发展和城镇化。行政村合并作为“合村并居”最初的形式,其产生阶段、背景、出发点和实施模式与城乡建设用地增减挂钩有很大区别。国内学术界对两个阶段的合村并居活动都有调研分析[2,3,4,5,6]和经验总结[7,8,9,10,11,12],但从合村并居,特别是农村居民点整治的角度进行对比研究的还不多见。鉴于此,本文从合村并居的背景、成因及出发点等角度,分析不同阶段合村并居模式对城镇化和农村经济发展的作用本质。重点考察行政区划调整与农村居民点迁并措施,总结之前的行政村合并模式中值得借鉴之处,对城乡增减挂钩进行补充完善,以期对新时期的农村土地整治和新农村建设提供切实可行的参考。

　　1不同阶段“合村并居”的形成背景

　　1.1行政村合并的背景与起因

　　行政村是农村经济发展和行政管理的基本单位,是农村社会、经济、政治活动开展的重要平台。上世纪80年代末至90年代中期,集体经济组织日益强大,而城镇发展刚刚起步的特殊阶段,在山东、江苏、安徽等个别农村出现了政府和经济强村主导的行政村合并。通过强村富村的扩张、扶贫及行政组织调整合并等主要形式,突破了村级组织管理瓶颈,实现了生产力与生产关系的匹配,促进了更大范围内资源和人口的合理配置,推动了农村经济的发展[15]。总结来看,主要有以下两方面的背景:(1)随着农村经济的发展,特别是集体企业的发展壮大,原有行政村规模过小无法适应这种变化,村域行政区划某种程度上限制了强村发展;(2)税费改革后,村级组织建设与农村新的改革形势不适应,薄弱的村级经济实力难以负担起庞大的村级组织以及过多的村级供养人员;(3)村委会出现了管理职能错位、虚位,不能满足村民发展经济、改善生活的需求,不利于新农村建设的实施。

　　针对这一系列问题,行政村合并开始成为农村改革的一个新热点,一些省份开始进行行政村合并的局部试点。从统计上看,1985年全国行政村最多达到940617个,1990年降为743278个,此后几年又有所上升,到2000年依然有734715个行政村,而到2004年,仅4年时间就减为652718个[16]。

　　1.2城乡建设用地增减挂钩的背景与契机

　　90年代中后期至今,是我国城市高速发展期,受人口增长和住房等需求的拉动,城市用地规模呈现了急剧扩张。到2006年,城市建成区面积达到3.37万km2,较1981年提高了3.5倍,年均新增面积1049km2,年均扩张6.27%(表1)。与此同时,城市非农人口的增长率却趋于下降,建成区面积相对于城市人口增长的弹性系数由80年代的1.18,上升到2000年以后的3.36,土地城市化速率远远超过人口城市化速率[17]。城镇建设用地大面积扩张伴随着大量农地转为非农建设用地,耕地保护形势严峻,国家不得不出台18亿亩耕地保护“红线”的政策,以保障快速建设发展时期的粮食安全。因此,“吃饭”与“建设”的双重压力使得土地资源成为经济建设的一大瓶颈。

　　为了缓解建设用地供需矛盾,推进新农村建设和城乡统筹发展。国务院2004年出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号),明确指出“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。为了落实28号文件,国土资源部专门下发了《关于印发<关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见>的通知》(国土资发[2005]207号),形成了完整的挂钩政策。2006年4月,国土资源部正式批准了天津、山东等5省、市开展第一批城乡建设用地增减挂钩试点工作。由国土资源部牵头,在试点项目区封闭运行,之后又在全国进行逐步推广。

　　2不同阶段“合村并居”中农村居民点整治模式总结

　　鉴于不同阶段“合村并居”形成背景和成因的不同,在各自的实施模式上也存在差异(表2)。不同阶段的不同模式在行“合村”(行政区划调整、行政管理组织合并)和“并居”(农村居民点迁并整治)的处理上存在很大差异。其中,行政村合并多是以“合村并居”来引导农村居民点迁并整治,而增减挂钩则是通过农村居民点整治来推动村庄合并和集中居住(图1)。具体可以分为三种类型:(1)整体推进型———行政区调整与农村居民点迁并统一规划,同时进行;(2)长期引导型———行政区调整在先,通过长期的村镇体系规划及城镇建设、产业发展规划逐步引导居民点的迁并集中;(3)整治主导型———着重推进农村居民点的迁并复垦和集中安置,行政区划、机构的调整合并等作为软件配套实施。

　　(1)整体推进型。主要代表是迁移式合并,不仅涉及到对行政管理机构的重组,而且涉及到农民的迁移和集中居住。可细分为2种方式:一种是扩张型的迁移式合并,在某种程度上类似于企业的并购或兼并,主要是指一些经济强村、强企业(一般为乡镇企业)出于扩大规模、加快发展的需要合并周边地区的弱村、穷村;另一种是扶贫型的迁移式合并,一般由政府主导或牵头,有目的有组织地将一些地处边远山区、生产生活条件恶劣、脱贫致富无望的弱村、小村合并到城市郊区或本乡镇的富村、大村,并对整村或部分人口迁户转移的形式。

　　强村强企将穷弱村兼并之后,为了满足村域经济发展对土地、劳动力等生产要素的需求,必须调整原来行政管辖范围,被兼并村的土地归强村所有,农民自然也要统一搬迁安置,转移到强村集中居住。实施和完成期限与村庄规模和兼并的难易程度有关,一般为5年以内。如山东省荣城市寻山渔业公司等5家强企业对罗山寨、瓦房庄等7个落后村进行兼并,在行政上取消了7个村民委员会,在经济上原后进村的一切财、物都转由企业管理,成为一个经济实体,村民就地转为企业职工,由企业统一调配使用[20]。率先开展扶贫式兼并的淄博市博山区,1994—1995年底,已有22个富村、强村对24个山区弱村、小村进行了兼并,转移人口近6000人。通过此举,促进了资源与人口的合理配置,探索了扶贫式兼并,对口联合开发的新路子。

　　(2)长期引导型。主要指固定式合并,即在自然村落不变的条件下,撤销了原村党政机构,将几个村庄从管理上合并在一起,组建新的村委会,其初衷是精简村干部、减少村务开支和农民负担,整合农村各种资源。

　　行政机构和组织的撤销合并是固定式合并的主要内容,。合并之后,村民一般仍在原来的村庄居住、生活,不刻意强调短期的村庄迁并,而更多的是配合撤乡并镇等政策,通过区域中心村和中心镇的规划建设,逐步引导人口和土地资源的集聚[18,19]。实施期限常要5—10年或更长的时间,具有政策连贯性强的特点。例如:90年代,张家港通过调整行政区划,使全市行政村由原来的436个减少至182个;同时,建设市、镇、村、企业四级多层次社区体系,推进村庄改造与集中居住区新建,优化了村庄布局[15]。此外,精简组织、减少开支的效果也十分明显:杭州市通过行政村合并,每个县平均减少300个行政村,以每个村村务运作费用(取最低限)4万元/年计,可减少支出1000多万元[3]。

　　(3)整治主导型。以城乡建设用地增减挂钩为主要代表。自从2005年国土资源部批准第一批增减挂钩试点以来,各地深入实践,探索出了不少统筹城乡发展、节约集约用地的典型模式,以天津市华明镇的“宅基地换房”、浙江嘉兴的“两分两换”,四川省的“拆院并院”、山东诸城的“撤村建社区”、江苏“金坛模式”等。总体上可从农民安置和农村发展方向上大致分为两类。一是“农民带地进城”的模式,即宅基地换取房屋,村庄整体搬迁,农民集中进城镇居住。二是“中心村和社区建设”模式,即缩并分布零散,用地粗放的自然村,建设中心村或农民社区,推进农民集中居住的模式。

　　城乡建设用地增减挂钩以建设用地的节约集约利用为主要出发点,因此更加注重农民的集中居住和农村居民点的整治挖潜,至于行政区划的调整,基本上是村庄合并、农民聚居之后水到渠成的事情。其实施期限由政策决定,挂钩周转指标一般必须在3年以内通过拆旧复垦“还清”,是合村并居中时间最短、见效最快的一种形式。典型案例如山东省诸城市,率先撤销全部行政村,将1249个小村庄合成208个农村社区。社区以2km为半径,涵盖5个村庄、约1500户,近万人。农民集中居住,由政府出资建设社区服务中心,同时还建幼儿园、老年活动室等。

　　3不同阶段“合村并居”模式的差异对比

　　3.1资源要素流动的差异

　　从资源和要素流动的角度来看,行政村合并的模式,不管是整体推进的村庄兼并,还是长期引导的村庄合并,均是农村系统内部资源(土地、劳动力、行政权力等)的整合和再分配,其目的是优化资源配置,更加高效地推动农村社会经济发展。以整体推进的村庄兼并为例,被兼并村的土地资源向强村强企的流动提高了区域土地利用的效益,农民搬迁后的从业选择也是多样化的,可以继续从事农业,也可利用强村强企的就业平台,从事二三产业,达到“离土不离乡,进厂不进城”的就业非农化,农民城市化的过程有过渡性,且遵循人口城市化的一般规律。

　　与前两种“合村并居”模式不同的是,城乡建设用地增减挂钩涉及到城乡之间的要素流动。通过村庄用地的节约集约利用,腾退出的建设用地指标不再是用于农村发展,而是国有化后入市流转,利用城乡的级差地租来实现搬迁农民的安置。尤其是“农民带地进城”的模式,相当于农民用自己的宅基地地换来了城市的住房和市民身份,对于农民的城市化更加直接。而这种集体土地国有化的单向流动,实际上是对农村集体土地资产的变向剥夺,与传统意义上的征地差别不大。农民虽然获得了住房、补贴,变成了市民,但却丧失了集体建设用地资产和其上的发展权。

　　3.2政策实施出发点与农民响应的差异

　　通过背景、成因以及实施模式的分析可以看出,行政村合并和增减挂钩不仅是“战术”上的不同,还存在“战略”上的差异。政策实施的出发点的差异,在农民们中间造成的反响也不一样。

　　行政村合并的实质是政府引导下,打破地域、行业、产权所有制等各种界限,对生产要素进行重组,促进农村经济结构优化和自身发展能力的提升。实施中,是在基层管理和乡镇经济发展中“摸着石头过河”式的探索,尤其在东部发达地区显现强烈。因为是从基层积累经验上实施的,所以效果更好,更切合实际。村庄兼并虽然出于强企强村的客观用地需求,但实施起来多是以“扶贫”和“共同致富”的名义,被兼并村的农民往往可以享受更高的集体成员待遇(如入股分红、就业安置等),农民改变原来贫穷落后的局面,生活水平得到提高,自然容易接受,而且欢迎。另一方面,配合中心村镇建设的长期引导式行政村合并,通过农村人口集聚和资源整合,完善了农村公共服务设施,同时减少村务开支和农民负担,也受到群众的广泛好评。

　　城乡建设用地增减挂钩的本质是城乡统筹发展背景下,以工促农,以城带乡战略实施的又一新的表现形式,但这种形式对于农村来说意味着,为农民提供均等的公共服务的城市责任,必须要靠农民出卖自己的承包地和宅基地来赎买[21]。由于涉及到土地资源在城乡大范围内的重新配置,因而实施方式基本是“自上而下”的行政主导,与之前单纯的厂乡挂钩、对口扶贫相比,增减挂钩给予地方政府建设用地指标上的激励,使其更具有积极性。从几个省市的试点腾退建设用地指标的比率来看(表3),基本都在60%以上,最高为江苏金坛市的93.40%。节余的建设用地指标用作城市发展建设,产生以出让金为主题的巨额土地财政,在如此强烈的驱动力下,地方政府为了解决城市发展的燃眉之急,短期、快速、大规模的合村并居和居民点腾退的出现也就不难理解了[22]。

　　增减挂钩的根本推动力在于地方政府对建设用地指标的强烈追求,而增加容积率,减少农村居民点面积是指标腾退的最有效途径。因此,“上楼”已成为城乡建设用地增减挂钩式合村并居的一大标志,无论是进城居住还是在中心镇、村集中安置均以楼房为主。2011年1月发布的《山东省城镇化特征及农民权益保障状况调查研究》显示,“进城”、“上楼”的农民普遍存在生活成本增加和难以融入城市生活的问题。城镇化后,农民进一步脱离了农业生产,难以自给自足,对生活日用品的开支和水电气费用大幅增加,超过3/4的农民表示家庭开支有所增加。同时,“上楼”后的农民不但没有了菜院子,还碰到无处饲养牲畜、堆放农具的难题,不少人甚至搬到楼下车库住,在小区绿地插秧、养鸡[23]。除此之外,增减挂钩让农民看到了征地补偿与出让金之间的巨大差距,即使居住生活条件有所改善,也存在集体资产被掠夺的感知,因此,对增减挂钩存有不少怀疑和抵触情绪[24,25]。

　　4行政村合并对现阶段农村居民点整治的启示

　　从上世纪80—90年代的行政村合并到近年来的城乡建设用地增减挂钩,在某种程度上都起到了优化土地资源配置,推动农村社会经济发展的作用。但是在合村并居和资源整合的过程中,行政村合并的模式有目的有步骤的辅助以政府引导,更加符合村庄自身发展规律,较增减挂钩来讲有更好的过渡性,也更容易被农民接受,对现阶段农村建设用地整治和城乡统筹发展具有很好的借鉴意义,两种方式应该互为补充,更好地推进农村城镇化和新农村建设。

　　4.1转变政策实施的出发点,坚持惠农利农

　　不同阶段的合村并居均起到了在更大范围内优化资源配置的效果,甚至可以说,增减挂钩在节约集约用地和推动城镇化方面比行政村合并更有效率,但其实施的出发点还有待转变,否则会直接影响到农民参与的积极性。

　　中央的十八届三中全会对农村改革提出了重要指示,其中更是重点强调了统筹城乡基础设施建设和社区建设对农民的财产权的完善和保护,并在此基础上提出了“三个建立”,即建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,建立农村产权流转市场,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。这无疑为新时期的农村居民点整治模式创新,提供了制度上的保障。

　　鉴于此,级差地租的合理分配和农民财产权的保护将成为城乡建设用地增减挂钩中的重中之重。作为合村并居和土地集约利用过程中的“副产品”,节余的用地指标,在保障农民财产权的前提下,建立“国家———集体———个人”的收益分配,采取确权入股等形式,将级差地租收益合理返还,为新农村建设和农村城镇化提供资金支持,保障实现“以工促农、以城带乡”的协调发展目标。实施过程中要避免出现“指标交易”、“指标转移”等提法,而多做“支农”、“惠农”的工作和宣传,让农民真正感受到财产性收益的增加和生活水平的提高,而不是集体土地资产的流失。

　　4.2长期引导与短期推进相结合

　　农村聚落的发展和演变具有生命周期的特征,是一个人地互动的长期过程,违背这一规律的村庄整治模式,必然会水土不服,产生新的问题和矛盾。有学者对绍兴、吴江农村城市化的调研表明,针对农村城市化集中的速度与规模,干部群众一致认为,引导集中一般都需用5—10年或更长的时间才能完成。城市化集中发展的实现必须联系生产力、生产方式考虑才比较实事求是,不能单凭主观,短时间内迁村并点,推动快速集中的城市化[6]。

　　合村并居有必要依据村庄发展演变的规律,采取长期引导与短期推进相结合的方式。固定式合并模式中的长期引导措施值得借鉴,尤其适用于经济实力相差不大,处于快速发展期或稳定期的村庄,通过用地协议或行政区划的调整,配套长期的产业发展政策、公共服务设施建设规划,促进中心镇、村的崛起,逐步引导农民居住和就业的集中。以增减挂钩为主要模式的短期推进,作为对长期引导的补充,主要针对处于发展衰退期,整治潜力较大的空心村、空壳村,这些村庄多数不存在继续发展的产业支撑,利用行政推进的形式简单易行。

　　4.3“城乡增减挂钩”与村庄合并重组相结合

　　如果说行政村合并是通过农村资源的重组来寻求集体经济的发展,那么增减挂钩带来的往往是直观上农村的消失和减少。虽然在城镇化率的统计数字上升了,但集中安置到中心村后,农民集体损失了建设用地这一产业发展的重要资本,得到的只有层层截留余下的土地出让金返还;“农转非”且进城定居的农民也面临着生活成本增加、就业困难及难以融入城市生活的困境。因此,从推动农村经济发展和新农村的建设的角度,城乡挂钩未必优于村庄兼并。未来的农村土地整治应该适当引入强村、强企兼并的整治模式,尤其是在城乡差距较大、集体经济水平参差不齐的地区,增减挂钩建新区指标也应该适当向发展较快的小城镇或中心村倾斜,将土地资源留在集体内部,有助于扶植农村集体经济的发展壮大。作为农村和城市的中间阶段,小城镇沟通城乡,减少了对接的成本,对将来的大中型城市化也是一个准备[24,25,26,27]。

　　4.4尊重农村传统和习惯,合理安排合村并居模式

　　中央城镇化战略提出,“城镇化发展要坚持与新农村建设双轮驱动,协调共进,融合相生;要让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”,在促进城乡一体化发展中,“要注意保留村庄原始风貌,慎砍树、不填湖、少拆房,尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件”。作为实现新型城镇化的战略的重要途径,新农村建设和农村居民点整治的模式面临着重要考验。

　　针对农民在“进城”、“上楼”过程中产生的生活不适应问题,行政村合并尊重农村传统生活和农民从业习惯的模式,值得借鉴。不同区域不同类型的农村居民点,应本着因地制宜、分类指导的原则,给出差别化的整治模式。合村并居不能片面追求容积率的提高,要将工作重点从建设指标的腾退转移到城乡一体均等化的公共服务设施建设上来,提高农村居民的生活水平与质量,引导农村居民点的集聚发展[15]。农民安置房的设计建设既要优先考虑农户生产生活习惯,保障生活方面、成本不提高的前提下,适度推进集约利用[28]。