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李昌平:山东“合村并居”是“好事难办好” 农民主体性地位被改变
www.tudizy.com 来源:农村土地和乡村振兴 时间:2020-06-28 09:56:05

  近来,关于山东省大力推进的“合村并居”工程在执行过程中出现的种种问题,引发舆论关注。

  其中,以武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文的一篇《山东合村并居的真实情况》为代表,将山东多地推进合村并居过程中出现的,诸如大面积拆除农民房子、赶农民上楼、对村民房屋评估和补偿标准不一等问题剖析开来,一时间,公众议论纷纷。

  记者了解到,围绕“合村并居”问题的公共讨论,不乏众多学者、专家等观点。有观点认为,有些省市地方借助土地制度改革运用集体建设用地入市、发达地区本地的地票交易可以跨区等政策,推进“合村并居”,其目的是盘活农村闲置资源资产促进城乡融合;也有观点指出,近来山东“合村并居”之所以陷入争议,关键问题在于是和土地增减政策挂钩,农民和村社集体失去了主体性。

  实际上,早在2011年,著名“三农”问题专家、中国乡建院院长、广东外语外贸大学云山学者李昌平就针对“撤村并居”、“农民上楼”发表过系统看法,他认为,不管是合村并居还是拆村并居,实际上是一种趋势和一件好事,“但是好事没做好,原因在于此过程中,农民及村社集体失去了主体地位和主体性,那么最终农民不仅得不到政策实惠,反而面临更多来自拆迁后的安居、生活压力。”

  6月23日,封面新闻记者联系到李昌平,站在农民主体性及村社集体主体地位等角度,他分享了自己对于合村并居及其相关问题的见解。

  “好事难做好甚至会变成坏事”

  在李昌平看来,“合村并居”并非新概念。早在2001年,山东省人民政府就出台过关于规范“小城镇建设”的第47号文件,内容曾对“合村并点”进行说明。到了2008年,山东德州市开始实施合村并居试点,试点基于如果不改变传统农村治理结构,就很难打破城乡二元分割,实现城乡统筹发展。

  此后,不仅是山东,在河北、四川、重庆等地,就开始大规模地推进以“撤村并居”为核心内容的新农村建设。

  “这个过程取得了一些成绩,但也暴露一些问题。”彼时,李昌平还在河北大学中国乡村建设研究中心任主任,他认为,不管是“撤村并居”、“拆村并居”还是“合村并居”都是一种必然趋势,是一件好事,“不过好事也有可能很难做好,甚至变成坏事。”

  “一字之差,体现了对待农村问题上,主体性的全然不同。”李昌平告诉记者,之所以说“合村并居”是好事情,原因在于近年来,农村的人口流出严重,空心村和集体建设用地的闲置越多越多;另一方面,愿意进小镇、进中心村居住生活兼顾多功能农业的返乡农民工、愿意下乡过乡居生活或在乡村创业的城市居民也越来越多,甚至还有大企业想把总部设在小镇或中心村。

  “在这样的情况下,“合村并居”或“拆村并居”,人口和集体建设用地等向中心村或小镇集中、向产业园区集中,是要素集约的发展方式,好处很多。”

  他指出,合村并居,如果实行得好,既能满足城乡居民的乡居生活及创业等多种需求、提高村民生活住房品质,又能节约基础设施建设投资、提高公共服务质量以及活化农村产权并增加农民财产性收入等。

  图源新华社

  “合村并居”变“拆村并居”?

  在于农民主体性地位缺失

  在“合村并居”的试点过程中,山东走在全国前列,以诸城、德州等地为例,其实也已经持续了十多年。

  此前,2020年6月17日,在山东省政府新闻办召开的新闻发布会上,山东省自然资源厅党组书记、厅长李琥也曾介绍,山东是人口大省、农业大省,农村数量多、规模小、布局散、密度高,全省行政村数量6.95万个,数量居全国第一,但平均人口才530人,在全国居倒数第二。

  “农村空心化、土地闲置会体现得越来越明显。”李昌平认为,近两年因为国家支持集体建设用地入市的法规和政策越来越完备,各地政府和一些企业开发商都加快了以“拆村并居”赚取集体建设用地指标(以地生财补财政缺口)的步伐,所以就会导致收储几万亩集体建设用地指标的县市区不在少数,甚至有县市区穷到靠卖建设用地指标发工资的地步,“趋势是必然发生的,但是,当主体性发生了改变,本应该以农民为主体,变成以政府加资本为主体时,合村并居就变味了。”

  李昌平称,“合村并居”对于地方政府来说,无疑是一件好事,既能够促进城镇化水平,又有利于农业规模化发展,“但有好成绩的同时,也会产生坏效果。”

  这个过程中,农民及村集体经济利益可能会受损,市场经济秩序会遭到破坏,形成大量无人居住、无人愿意住的新“死村”和新“死镇”,“房子倒是修得漂亮,农民也被集中起来了,基础设施也起来了,但没有人住,这成了新问题。”

  他认为,近来山东“合村并居”引发的争议,就是上述围绕老问题产生的必然冲突,即,在这个过程中,农民及村社集体失去了主体地位和主体性,一些基层政府在执行方面存在操之过急、盲目激进的心态,“农民肯定会担心补偿不到位的问题,以及拆掉房子后集中居住不方便、压力大等,不少人就宁愿自己建楼房,也不愿被逼着上楼。”

  “量力而行”

  好事难做好、没做好,问题出在什么地方?据李昌平介绍,主要分歧有三个方面,一是“合村并居”到底是农民自己说了算还是政府和社会资本说了算?二是逐年递进办成还是一年两年就搞成功?三是产生的收益归谁,农民最终到底得到了什么?

  此前,在媒体的报道中,山东等地不少村民之所以会选择成为“钉子户”,不愿签订搬迁协议,也是因为政府“先拆房子、再建安置房”的做法令村民不满,他们觉得,政府许诺的合村之后的安置房项目离原先的村庄有数公里,在对房屋、地上附属物、宅基等评估方面,也事先没有告知,“存在不透明不公平以及赔偿不一等情况”。

  新房还未建好,老房子就已经拆掉,这也是很多农民不愿意“合村并居”的原因。在李昌平看来,这恰恰说明,并非“合村并居”或者“农民上楼”不好,而是因为一些基层政府承诺的基础设施建设和公共服务没有跟上,以及在这个过程中让农民不能有效的分享其土地增值红利,社会保障没有兑现,“农村产权活化实现了吗?农民收入实现增长了吗?农民关心的是切身利益,要是这些都没办好,农民以后肯定不想住楼房。”

  李昌平告诉记者,当前“合村并居”呈现出来的问题,前提是要尊重农民自身意愿,搬不搬、拆不拆以及拆迁后的补偿、安居、生活问题,都要一步步量力而行,“不能说这边把农民土地收走,另一边把土地高价卖出,农民自己看不到收益,好事就变成了坏事,增加农民负担。”

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