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“撤村并居”视域下农村社会新型治理困境与优化策略
www.tudizy.com 来源:农村土地和乡村振兴 作者:杨钉 时间:2020-06-30 09:24:40

  摘要:随着城乡一体化的发展,“撤村并居”作为新型乡村治理模式被人们提出。而撤并后的行政村在机构设置和职能体系上呈现出职能界限模糊、公共服务可及性低、权力结构不合理、基层政府“离农化”等问题。为进一步优化村居职能,实现行政村职能的转型,文章从乡村治理理论出发,结合实际提出对于划分职能界限、建立农村社区公共服务体系、建立乡镇权力清单制度、强化服务农民理念的优化策略。

  关于“传统乡村政治”的概念,于建嵘认为,传统乡村政治是皇权(政权)、族权和绅权的结合[1],改革开放以后,乡镇从自治单位成为国家最基层的行政组织。乡村作为我国基层村民自治组织,承担着各项政治、经济、文化和社会事务的职能,但在发挥促进农村经济发展、提供农村公共服务重要作用的同时,也存在数目过多、规模较小、居住分散凌乱、基础设施不完备等制约因素。随着改革开放的深入,农村交通、通信以及城镇化的进一步发展,农村居住进一步集中,分散凌乱的传统村落逐渐“空心化”。机构重叠及村委会的职能冗繁越来越不能适应社会主义农村改革的深化发展。国家为了加强对乡村的治理,发挥行政职能效率,获得农村的资源支持,尤其是来自农村的财税支持,纷纷从各个层面上加强了行政权力对农村社会的渗透和控制。在此背景下,“撤村并居”在我国诸多地方开展。

  一、“撤村并居”前后行政村职能转型分析

  (一)结构变化

  1.村干部职数的调整。

  在“撤村并居”之前,每个村的村委班子成员基本由10余人组成,分别为正、副村党支部书记各一名,正、副村主任各一名,文书、妇联主任各一名,几个小组长。在“撤村并居”后,对基层班子成员进行重新选举和调整,根据2-3个村并成一个村的,按照3人标准配置村干部,并确保撤并后原有的村都有一名村干部。除此之外,并村后由乡政府派四个驻村干部,负责妇联主任、计生专干、治安管理等职务;其中需要配一名专门管理财务的文员,县政府派出一名驻村干部。前后比较,在村干职数配备上是比较齐全和科学的。

  2.村干部报酬变化。

  在“撤村并居”之前,村干部的工资一般在500-800元之间,其中多半来自误工补贴,在报酬相对较低的状态下,村干部对工作积极性会由此削弱,缺乏干劲和冲劲,村委会的组织结构难以发挥其应有的职能结构效能。“撤村并居”后,在干部待遇保障上给予提高,工资为每月1500元,可根据工作业绩和目标考核情况调整,按月发放村干部待遇的75%,余下25%在年终考核中予以兑现。基础班子成员工作一旦开始运作,则严格要求上班打卡,这样有利于保障工作人员上班的准勤率,为年终业绩目标考核提供有力依据。

  3.公共服务的供给变化。

  在“撤村并居”之前,由于经济落后,村落零散,基础设施建设薄弱,村域之间在交通、人畜饮水、通电等公共物品上的供给都很困难,村落治理建设无法推进。在“撤村并居”后,村域规模的扩大和村委会职能的优化,能最大限度地集中各种人力、财力、物力及其他社会力量对农村基础设施建设进行投资,资源共享率得到提高和组织结构得到合理优化配置,在一定程度上减弱了农村经济发展的阻力。

  (二)职能内容变化

  “撤村并居”前后村支两委职能内容发生巨大转变,可以梳理为表1和表2。

  表1行政村撤并前村级职能内容

  资料来源:来源于某村委会文件资料,仅作为并村前的一个参考,2016年11月。

  表2行政村撤并后的村两委职能内容

  资料来源:来源于某村撤并村后的村委会文件资料,2016年11月。

  由以上“撤村并居”前后两个表可知,在行政村撤并后,在村支两委的职能内容上均有所增加,行政村村域扩大,人口增多,相应的村域公共事务也随之增多,无论是经济建设职能、村级公共服务职能、村民自治组织等职能范围都比并村前的职能范围要大;不难看出,范围的扩大更加加强了政府与乡村的密切合作,强化了行政村的公共服务性质和政府向“服务型”的转变。在权责上的明确分工,充分体现了行政村撤并后的行政性和民主性。

  二、“撤村并居”前后农村社会治理困境

  (一)职能界限模糊,出现错位、缺位、越位

  随着管辖范围的扩大,基层干部管理事务会随之增多,服务对象也必然变为复杂,乡镇不同层级之间责任定位不明确,高层级无法对下级行使职权进行及时有效监督,下级部门在对自己的工作内容以及应扮演的角色等问题存在很多疑虑。此外,在“撤村并居”后,大多数新任干部对原村情况不了解,容易导致村干部之间出现推卸或者包揽工作的现象,甚至新干部无法着手于原村工作,若安排原村干部管理原村事务,不仅不科学,还有可能出现民群分歧。久而久之,基层政府部门在履行职能时,滥用权力,从而出现错位、缺位和越位等违规现象。

  (二)公共服务可及性低,服务理念转变不到位

  在“撤村并居”之前,基层组织工作主要以传统“熟人”文化为基础而进行的公共服务。最初提出“熟人社会”的是费孝通,他认为中国传统社会是一个熟人社会,人与人之间有着一种私人关系,通过这种关系构成一张张关系网[2]。乡镇撤并后,对基层干部的要求,一方面需要从原来的相对狭隘的“熟人”文化转变为相对法治的服务理念;另一方面,则需要新任基层领导班子在思想觉悟上达到默契,避免在公共管理和服务职能的行使上遇到不必要的分歧和矛盾。因此,除了考虑基层干部之间基本差异之外,还应考虑民族之间传统习俗习惯,架构出便于基层干部间相互沟通的桥梁,使他们更快地了解适应工作环境,履行自己的职责职能。

  (三)权力结构不合理,法定职权有限而兜底责任无限

  随着管理范围的扩大和人口的增多,原先分散的乡镇经过撤并形成一个多民族聚居的行政村。撤并后的行政村能够掌握基层信息,却“看得到管不到”,而能够行使行政权力的乡镇政府恰好相反,管得到则看不到。由此可见,基层各级组织在权力配置上存在诸多问题,法定职权与责任的不匹配、财权与事权的不合理分配,使基层组织处于法定职权有限而兜底责任无限的尴尬境地。

  (四)基层政府“离农化”,农户间利益矛盾激化

  乡镇撤并前,基层干部以“下乡驻村”形式为日常工作重点,而撤并后的基层组织无论在管辖范围还是在人口数量上,都是成倍上升,但行政人员编制没有变化,政府现有的经费、资源与管辖范围不匹配,撤并后的基层组织职能上呈现出“小马拉大车”的状况[3](P46-48)。久而久之,随着管辖面积的不断扩大,基层领导班子无暇顾及民情,村民有可能因为各自的利益被损害而无法理解政府,对于农户间存在的纷争矛盾处于被动回应的状态。

  三、“撤村并居”后农村治理的优化策略分析

  (一)优化专家评审制度,协调组织职能结构

  由于撤并前出现了村级组织不健全、运行机制不协调等问题,因此,撤并后要想更好地发挥行政村职能,可以考虑通过建立专家评审制度优化行政村组织结构,将行政村职能转变与行政权力有机结合起来。根据“撤村并居”后职能的转变而调整组织机构的设置,划分职能界限。

  1.在横向结构上,即从行政村内部的各个机构和职位划分来看,影响因素有:一是“撤村并居”后,组织范围变大和组织环境情况变得越复杂,管理幅度加大;二是基层组织在权力上的变动以及农村制度体系的不断完善;三是人员的变动,自身素质和能力水平的发挥。因此,必须定位好行政村内部的各个机构及人员的角色,确定工作职责和工作目标。把工作中必要的步骤和程序梳理清楚,从而提高工作效率。

  2.在纵向结构上,即从管理层的上下级之间的权能来看,行政村组织结构在履行职能的过程中,在决策、执行、监督到具体实施的过程中,需要做到三个方面:一是处理好上下级之间的关系,二者之间应有着明确和严格的指挥隶属关系,权责分工明确;二是压缩纵向结构,清理、撤销大量的冗繁的机构,保证信息的沟通渠道更加顺畅和精准,提高执行的效率;三是合理分配行政权力,管理好所属职能范围内的公共行政事务,不滥用职权,避免越位、错位、虚位,防止乡镇政府职能的弱化。

  3.在组织机构的规模上,即从履行行政村职能的组织机构大小和工作人员的数量上来看,要根据行政村撤并后村域的具体现实情况做出调整,实现人力、财力、物力资源的优化配置和合理利用,从而实现行政村撤并后更加高效精干、协调运转的内在需求,进一步优化行政村职能。

  (二)建立公共服务体系,转变村社服务理念

  “撤村并居”后,虽然社会资源得到了整合,基层治理得到了巩固,但在行政村工作关系上则模棱两可,容易出现职能上的错位、缺位或者越位。只有在行政村工作关系上,打破权责同构,才能建立工作伙伴关系,强化工作办事效率,在组织机构关系上,若只是强调精简,也会出现组织机构的重叠,职能内容的冗繁,难以实现行政村职能的转变激励机制。因此,必须建立健全完善的农村社区公共服务体系,强化行政村的公共服务职能,转变工作思路,敢于创新和突破,鼓励带动村民致富,为新农村的建设奠定坚实的经济基础,进一步推进行政村职能向为群众提供公共服务的转变,彻底转变服务理念。

  (三)建立乡镇权力清单,优化乡村权力结构

  通过建立乡镇权力清单制度,可以作为优化行政村权力结构的必要步骤,首先,可以在总结省、市、县层级政府在权力优化改革经验的基础上,通过确立权力清单,优化县与乡、乡与村之间权力的纵向发展,控制农村党政领导班子的“一票否决”制[4](P11-12),严格规范和监督乡镇各类评比活动及表彰过程,通过简政放权,确保财权与事权之间、权力与责任之间相匹配。其次,通过权力清单,可以明确基层政府与市场以及社会之间的权力界限,引导基层政府具备“有限政府”理念,要求乡镇政府在充分尊重社会治理与市场规律基础上,解决审批程序复杂、收费内容多、罚款数目多等体制机制问题,将强化公共服务职能、开展市场监督作为提高乡镇政府管理服务质量的重点内容。

  (四)强化服务农民理念,打好群众坚实基础

  由于在“撤村并居”前,往往会出现农民找村干办事难问题,“撤村并居”后,这种问题将有所改善,合并后的村委会不再是形同虚设,服务范围的扩大、报酬的增加使村干部积极投入到岗位上,将重心转移到基层服务,方便农民办事。因此,在农民发展的需求上,基层政府要从广大农民群众的利益出发,实现以管理为主、服务为辅到服务型为主管理为辅的转变。同时,要进一步强化服务农民理念,深入农村调查,积极深入群众,更方便、准确地了解民情民意,推动人事制度向能动性职责管理模式的转变,带动基层干部的积极性、主动性和创造性,转变坐等村民上门求办事的传统工作方式,及时解决群众的现实困难与问题,打好群众坚实基础。

  四、小结

  “撤村并居”既是随着城镇化的发展及改革开放的发展而发展的一种必然趋势,也是国家为了进一步优化村居职能,提高行政职能效率的一种必然性结果。行政村撤并后村委会组织作为农村最基层的自治组织单位,合理优化政府组织结构、完善职能和优化配置权力,才有可能真正达到“撤村并居”的安居目的。

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