今年以来，受疫情的影响，经济下行压力加大，内外环境也更加复杂多变，在此情景下，不少地方陆续召开年中经济工作会议，总结上半年经济工作的同时，对下半年工作形势进行研判，并部署下一阶段重点经济工作。

　　其中，依靠改革应对变局、开拓新局正成为服务经济社会发展大局的关键。特别是近期中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》（简称《方案》），为今后一段时间农村土地改革向纵深推进擎画蓝图，标志着宅基地制度改革进入新阶段。

　　深化宅基地改革

　　宅基地改革的背景是城镇化条件下城乡人口布局的深刻调整。

　　据国家统计局统计，2019年年末全国大陆总人口140005万人，比上年末增加467万人，其中城镇常住人口84843万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）为60.60%，比上年末提高1.02个百分点。户籍人口城镇化率为44.38%，比上年末提高1.01个百分点。

　　其中，1949年末，我国常住人口城镇化率只有10.64%。这些年，随着国民经济的恢复，改革开放重大决策的实行，“走中国特色新型城镇化道路”的提出，城市群建设持续推进等，使得我国城镇化进程开始加速。2018年末我国常住人口城镇化率比1949年末提高48.94个百分点。

　　现如今，我国城镇化率已达到60%，这就意味着农村房子的空置率也在提高。在此背景下，无论从推进新型城镇化高质量发展，还是从强化乡村振兴，深化、放活宅基地的改革均已迫在眉睫。中央一号文件也曾多次提出，要优先发展农业农村，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

　　关于此次的《方案》，会议指出，深化农村宅基地制度改革，要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。

　　深化农村宅基地制度改革，是推进土地要素市场化配置改革重要内容，对于探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，实现好、维护好、发展好农民权益具有重要意义。此次《方案》的提出，是贯彻落实宅基地“三权分置”改革的关键举措，是中央针对宅基地制度改革作出的又一重要战略部署。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为，《方案》进一步为农村宅基地改革系统地提出了“三权分置”的总体框架，一块宅基地同时存在着所有权、资格权和使用权，对不同产权赋予不同权能，农民房屋财产权归农民所有，宅基地和农民房屋使用权可以适度放活，这些顶层设计和供给设计将进一步地成为规范农村宅基地和农民房屋使用、管理和流转秩序的根本遵循，必将深入推动农村改革深化，促进资源优化配置，确保守住红线底线。

　　上海市农业农村委员会农村经营管理处副处长金峰在署名文章《把农村宅基地制度改革推向纵深》中提到，当前，农村建设用地资源紧约束，人口城镇化步伐不断加快，存量宅基地及其房屋资源利用不够充分，原来粗放型宅基地管理制度已不可持续，改革势在必行。宅基地制度是农村基本制度的核心组成部分，涉及到农村政治、经济和社会的方方面面，牵一发而动全身。深化宅基地制度改革，既要切实维护农民房屋土地合法权益，同时要着眼于巩固和夯实农村土地集体公有制基础，要有利于优化农村村落布局、提升农村风貌水平，有利于合理农村资源配置、盘活存量闲置宅基地及其房屋资源，有利于优化农村人口结构，有利于“放管服”改革，切实转变政府职能，提升政府服务水平。

　　合理放活使用权

　　宅基地是农民的安身立命之所。为了保障农民“居者有其屋”，发展而来的农村宅基地制度已演变成一整套具有中国特色的制度体系。而近些年为了盘活宅基地，有关部门在宅基地制度改革方面也做了一些试点工作。

　　例如，2015年2月，全国33个县(市、区)被依法授权开展“农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革”三项试点，当时明确的宅基地制度改革试点15个；2017年11月，宅基地制度改革拓展到全部33个试点县，并延期至2018年底；截至2018年底，全国33个试点地区共腾退出零星、闲置的宅基地8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元；2019年1月，全国人大常委会决定将试点延期至2019年底，同时开展修订相关法律的程序；2019年9月，中央农办、农业农村部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》提出，鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿等。

　　从试点确立、联动探索，到期限延长、范围拓展，这几年的试点工作，积累了一些经验，也取得了一些积极成效，特别是在完善农民宅基地权益和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度等方面。而今，除了33个试点县之外，全国更多的地区以农村集体经济组织或农户为主体，结合发展乡村旅游、下乡返乡创业创新等，开展盘活利用闲置宅基地的试点。其中，在农村，出租已成为盘活闲置宅基地的主流方式。

　　但是不可否认的是，在过去的改革实践中，放活宅基地的使用权，促进宅基地流转，探索宅基地自愿有偿退出机制等方面步伐缓慢、力度不够。金峰也表示，在宅基地制度改革方面，试点范围较窄，试点时间较短，尚未形成可复制、可推广的制度经验，离改革预期存在一段距离。

　　此次《方案》提出的宅基地“三权分置”改革思路确立后，如何在落实所有权、保障承包权基础上，合理放活使用权成为宅基地改革的关键。

　　有业内人士考虑到我国幅员辽阔，认为各地资源禀赋和经济社会发展程度各有差异，应该根据不同地区的不同实际开展试点，坚持分类施策，不搞一刀切、齐步走。

　　金峰则认为，以系统的方法和手段推进改革，就要探索建立从宅基地使用权“取得”到“退出”的全周期、一揽子的宅基地制度体系。具体到各环节来说，一是完善宅基地取得制度，根据农村土地资源、人口结构、集体经济发展等多方面因素，规范和调整宅基地资格权。二是健全宅基地审批制度，针对新建、翻建、改建或修缮等不同建设形态，分类优化和细化宅基地审批程序和内容，厘清不同部门间的职责。三是深化宅基地监管制度。落实宅基地“批管分离”，完善巡查制度，强化土地执法，及时发现、制止和纠正宅基地违法行为。对“一户多宅”、面积超占等历史遗留问题，按照不同政策阶段进行分类认定和处置。四是健全宅基地使用制度，推进宅基地及其上房屋登记确权工作，以城市功能承载为导向，市场机制为动力，积极探索宅基地及其房屋闲置资源盘活、有偿使用等具体路径和办法。五是探索宅基地退出制度，研究建立基准地价和市场定价相结合的机制，在使用主体自愿和有偿的前提下，通过货币、物业置换、股份量化等方式，允许使用主体一次性退出宅基地权益。

　　总之，回应农民强烈关切，实现好、维护好、发展好农民权益是盘活农村土资源的改革方向，是宅基地制度改革的出发点和落脚点。相信，随着农村宅基地制度改革向纵深推进，合理放活使用权，更多可复制、能推广、惠民生的经验成果将为土地要素市场化配置改革助力。