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委员说法 农村集体土地“三权分置”制度何以形成?
www.tudizy.com 来源:网易新闻 时间:2020-10-14 10:15:55

  委员说法

  4月23日,全国政协委员读书活动正式启动。为贯彻落实习近平总书记关于民法典的重要讲话精神,7月初,全国政协社法委开通“学习民法典”读书群,组织委员在群内学习、讨论、交流。

  本期,我们分享全国政协社法委驻会副主任吕忠梅在群内的发言内容——农村集体土地“三权分置”制度何以形成?

  ◎吕忠梅

  全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任

  民法典物权编第十一章为“土地承包经营权”,第330条规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”第339条规定:“土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。”这就是人们通常所说的农村集体土地承包经营权的“三权分置”制度,即农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权可以分离,由不同的主体行使。

  这一制度,是结合中国实际所做的创造,既坚持农村土地集体所有制、坚持家庭承包经营为基础,又促进农村土地的适度流转,是有利于农村土地制度改革、加快农业现代化步伐的好制度。这一制度最先由经济学家提出,但遭到了法学家的强烈反对。因为在传统法理上,农村土地承包经营权是一项完整的权利,不能也不应分离。

  为了从法律上论证“三权分置”制度的必要性与可行性,在2014年到2016年,我和研究团队的同事们先后两次接受中央农村工作领导小组办公室委托,承担了“农村产权流转交易市场研究”和“农民土地财产权利保护的法律制度研究”两项课题,为此做了一些基础性工作。

  2013年底,中农办明确要求以专题调研方式对最先提出“三权分离”的湖北省及武汉市农村土地市场交易所(以下简称“武交所”)进行“麻雀解剖”。为此,我们成立了专门的课题组,在对武汉、宜昌、襄阳进行调研的基础上,重点对“武交所”从2009年挂牌成立至2013年底,累计办理的农村产权交易项目1669宗、交易金额99.69亿元、流转土地面积98.16万亩、涉及农户16万户的资料进行了综合分析,形成了《武汉农村产权流转交易市场调研报告》《武汉农村产权交易市场建设的法律问题研究》两份成果,在充分肯定武交所按照“三权分离”模式促进农村集体土地市场化改革取得成效的基础上,指出了面临的困难和问题。其在法律上,存在六个方面的挑战:“三权分离”在政策上已经明确,在法律上尚未明确;承包期限的政策表述与法律规定存在冲突;现行法律和政策规定农村宅基地使用权只能在村集体经济组织内部流转,阻碍了宅基地使用权的交易;物权法中的“房地一体”原则极大地限制了农村房屋所有权交易;集体建设用地入市存在重大法律障碍;土地经营权抵押贷款有政策依据,没有法律依据。

  据此,课题组提出了“坚持在法治轨道上推进改革,加强重大改革试点工作,启动农村产权交易相关法律修订和改革试点工作”的整体建议。在立法方面,建议在修改宪法第10条的基础上,将“土地承包经营权”拆分为“土地承包权”和“土地经营权”,按照“三权分离”的思路修订完善土地管理法、农村土地承包法、经营权抵押贷款改革试验、农村宅基地使用权流转试点,选择有条件的地方开展农村集体经营性建设用地与国有土地同权、同价、同等入市的改革试验。同时,修改物权法、担保法等相关法律。

  2014年12月,中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,随后,全国人民代表大会常务委员会审议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》,标志着农村土地制度改革正式进入试点阶段。

  在新的中央文件中,正式将原来的“三权分离”表述为农村土地集体所有权、承包权、经营权“三权分置”。这一理论在经济学上没有问题,但在以大陆法系理论和立法为基础的中国现行法律框架内,“三权分置”理论存在着与既有物权体系相容性不够、造成权利层次体系复杂等问题,法学理论界尤其是民法学界对于这个问题的认识分歧巨大。尤其是在民法典编纂已经启动的情况下,如何在民法典中规定农村集体土地制度,成为了一个重点问题。

  2014年底,中农办再次下达委托函,要求我们就“农村集体土地制度改革的法律问题”继续进行研究。课题组最终形成了《农民土地财产权利保护的法律制度研究》《农村集体资产实行股份合作制改革及农民对集体资产股份权能的法律问题研究》两份报告,专门对“三权分置”的法律表达进行了认真研究,提出在正确理解“三权分置”对于中国农村土地制度改革独特价值的基础上,法律上可以表达为双层关系:

  其一,为稳定土地承包关系,集体土地所有权人(集体经济组织)在其所有权之上为本集体农户设定土地承包经营权,体现着集体经济组织与其成员之间的法权关系。此时,“土地承包经营权”与“集体土地所有权”分置并被赋予物权性质,稳定地传达着集体经济组织与其成员之间的土地利用关系。

  其二,如其他农业经营主体利用该农地从事农业生产,则由该农业经营主体与作为土地承包经营权人的农户之间签订利用合同(流转合同),由农地利用者在农户的土地承包经营权之上设定土地经营权。这里,“土地经营权”与“土地承包经营权”分置,也被赋予物权性质,以传达稳定其他农业经营主体与农户之间土地利用关系的信号。

  同时,课题组提出了修改相关法律和民法典编纂的具体建议。2019年,土地管理法、农村土地承包法先后修订,“三权分置”顺利入法,为民法典编纂奠定了坚实基础。

  我们参与的研究只是民法典编纂中的很小部分,所提交的报告也仅仅是为决策提供的基础性资料。与大家分享自己的参与过程,说明民法典编纂作为重大政治决策和法律工程,既需要有政治家的英明决策,也需要有法学家的基础性研究。因为有无数个这样的课题研究、无数人的共同努力,才成就了中国民法典。

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