根据《土地管理法》第58条，政府基于公共利益需要，可以依法定程序提前收回国有土地使用权，但应对土地使用权人给予适当补偿。但是，提前收回国有土地使用权应遵循何种程序、适当补偿如何构成，相关法律法规中缺乏明确的定义。实践中，政府一般是根据土地的开发程度、土地使用权人实际投入的成本，来计算补偿费用。这样一来，就导致尚未正式动工开发的土地，除出让金的投入外，没有其他的费用投入可以作为补偿依据。但在等待开发期间，该地块以及周边地区的土地价格可能已经上涨，土地一旦被提前收回，该地块的原使用权人则需另行通过招拍挂程序，用更高的对价来获取新的土地，对于原使用权人而言，未免不公。这也是近些年司法实践中，一直面临的补偿难题。最高院最新的裁判观点，或许能够帮助我们解决这个问题。 一、案情简介 【案例索引】(2020)最高法行再100号 2002年，恒通公司通过招拍挂程序取得日月湾旅游区内211亩国有土地，作为旅游用地。万宁市政府与恒通公司签署合同，对规划开发条件进行约定，同时明确该土地内有国家青皮林保护区和海滩，要求恒通公司依法予以保护和管理。2003年，恒通公司办理国有土地使用证。2004年，因该宗地所处区域规划指标废止，新的控详规尚未编制，恒通公司一直未动工开发。 2015年11月，海南省万宁市政府以土地长期未动工开发为由，决定有偿收回该宗地的国有土地使用权。恒通公司不服，提起行政复议。海南省政府经复议审查，认为：万宁市政府认定土地闲置系恒通公司原因造成，却依据《闲置土地处理办法》第12条土地开发延迟系政府原因造成的法律规定，作出收地决定，属适用依据错误；并且，万宁市政府未与恒通公司协商土地处置方式、单方决定收回土地使用权，系程序违法。据此，海南省政府撤销了该收地决定。 为配合中央环保督查，万宁市国土局向恒通公司送达调查函，要求恒通公司配合做好闲置土地调查工作。因该地块中的190亩土地位于青皮林保护区内，属环保督察整改的对象，需有偿收回。万宁市国土局致函恒通公司，要求提供前期对该土地合理投入的相关凭证，以便进行补偿测算、确定补偿金额。 2017年12月29日，万宁市政府以案涉土地位于青皮林内，涉嫌占用生态保护区面积为由，作出25号收地决定，决定有偿收回恒通公司名下202.68亩闲置国有土地，并确定补偿价格为2335.5586万元。恒通公司不服该决定，提起行政复议，海南省政府作出63号复议决定，予以维持。 2018年6月，恒通公司对复议决定仍不服，向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销万宁市政府25号收地决定和海南省政府63号复议决定。 二、法院裁判观点 一审海南中院观点： 1.万宁市政府收地决定的作出程序不合法。根据《土地管理法》第58条，万宁市政府基于公共利益需要，有权提前回收国有土地，但应遵循法定程序。万宁市政府在作出决定前，未听取恒通公司意见，也未举行听证，违反正当程序原则，该收地决定依法应判决撤销。由于案涉土地大多不能再用作建设用地，撤销该决定会给公共利益造成损害，故判决确认收地决定违法。 2.收地决定补偿数额的确定缺乏依据。虽然万宁市政府提供了第三方会计事务出具的《审核报告》，但该《审核报告》形成于25号收地决定之后，不应作为25号收地决定补偿数额的合法依据。因此，25号收地决定中补偿数额的确定缺乏依据。 海南一中院据此判决确认25号收地决定违法，撤销25号收地决定中的补偿决定，撤销63号复议决定，并责令万宁市政府对恒通公司重新作出补偿决定。恒通公司与万宁市政府均不服一审判决，上诉至海南省高级人民法院。 二审海南高院观点： 1.万宁市政府未按法定程序做出收地决定，程序明显违法。 2.补偿数额合理，符合适当补偿的标准。《审核报告》虽属事后形成，但相关数据在报告正式出具前，已审核完毕并报送给万宁市政府，最终出具报告的日期不影响报告审核数据的真实性和合法性。虽然补偿数额的决定程序明显不当，但案涉土地绝大部分无法再用于开发，已不具备市场价值，万宁市政府系参照《海南省人民政府关于进一步做闲置土地处置工作的通知》中的补偿标准作出补偿决定，应认定为已进行适当补偿。恒通公司仍不服，向最高人民法院申请再审。 ? 最高院再审观点： 1、万宁市政府的收地决定违反程序正当原则。根据《土地管理法》第58条，为公共利益需要使用土地，经有关部门批准，可以收回国有土地使用权。由于案涉土地的绝大部分位于禁止开建设的自然保护区缓冲区内，已不适合旅游开发。万宁市政府依法启动收回恒通公司名下国有土地，既有利于自然保护，也有利于保护恒通公司的合法利益。但万宁市政府在作出收地决定前，未听取恒通公司意见，也未能遵循正当程序要求；补偿所依据的《审核报告》既未正式形成又未及时送达并听取恒通公司意见。故，万宁市政府作出25号收地决定，程序违法。 2、收地决定补偿数额依据不足。政府基于公共利益收回土地，依法应对被收地公司进行适当补偿。适当补偿不能理解为仅补偿土地出让金、前期投入及相应利息，而宜考虑收回土地原因及土地的具体用途、原土地使用权剩余开发年限、土地使用权人的过错情况与实际投入等多重因素，参考收回土地时与案涉土地类似房地产的市场价格，在确保补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本的情况下，综合确定公平合理的补偿金额。《审核报告》仅采用土地出让金加利息的方式确定补偿金额，既非专业的不动产评估机构对案涉土地市场价格的评估，也未参考类似房地产的市场价格，对于补偿金额的认定属事实不清，依据不足。 |
