案件索引：最高人民法院行政裁定书（2020）最高法行申1151号 生茂公司申请再审称：1.案涉土地闲置的责任在于儋州市政府或其他原因，不在于生茂公司。2.儋州市政府〔2014〕111号《专题会议纪要》、十四届65次〔2015〕1号常务会议纪要和儋府函〔2015〕27号《关于海南儋州生茂房地产开发公司13.332公顷土地延期开发的批复》（以下统称“会议纪要及批复”）等政府机关公文，也认定土地闲置为政府原因。请求再审本案；撤销一、二审判决；支持其一审诉讼请求。 儋州市政府、海南省政府答辩称：1.案涉土地闲置系企业原因造成，儋州市政府无偿收回案涉土地符合法律规定。2.“会议纪要及批复”认定案涉土地闲置为政府原因完全错误。请求驳回生茂公司的再审申请。 本院再审审查阶段，原审第三人中国民生银行股份有限公司郑州分行书面确认其已将案涉土地所抵押的债权转让给中国东方资产管理股份有限公司河南省分公司，其对案涉土地享有的抵押权亦由中国东方资产管理股份有限公司河南省分公司承继。 
最高人民法院经审查认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。第六十三条第一项规定，国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书的证明效力优于其他书证。本案中，各方当事人对于案涉土地闲置满二年的事实均无异议，但对于土地闲置系政府原因还是企业自身原因造成存在根本分歧，各方当事人也因此提供了相应的证据。生茂公司向一审法院提供了儋州市政府“会议纪要及批复”，并以此主张儋州市政府已经在前述公文文书中自认土地闲置主要系政府原因造成。原审判决对“会议纪要及批复”具有真实性和关联性予以认定，但未对上述公文文书的合法性、文书内容是否真实、文书内容与其他定案证据是否相互冲突等作出认定，而仅以批复事项最终没有得到执行，性质上属于行政机关的内部行政行为且没有外化，并未对外发生法律效力等为由而不予采信，违反证据认定与采信规则，从而造成原审判决认定土地闲置属企业原因的事实，可能存在主要证据不足和事实认定错误的情形，应予再审。再审期间，海南省高级人民法院应当对“会议纪要及批复”等进行全面、客观和公正地分析判断，对上述公文文书是否合法、文书内容是否属实、文书内容与其他定案证据是否相互冲突等依法进行审查和认定，并在综合本案全部证据的基础上，确定上述公文文书与案件事实之间的证明关系，准确认定案件事实。 综上，生茂公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。裁定如下： 一、本案指令海南省高级人民法院再审； 二、再审期间，中止原判决的执行。
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