退耕还林还草是党中央、国务院在世纪之交着眼中华民族长远发展和国家生态安全作出的重大决策。截至2020年底，中央财政已累计投入5000多亿元，在25个省（区、市）和新疆生产建设兵团的2400多个县实施退耕还林还草5.22亿亩，其中退耕地还林2.08亿亩，占同期全国重点工程造林总面积的40%，4100万农户1.58亿农民直接受益。

中国科学院“退耕还林还草战略研究”项目组经过深入研究，认为推动退耕还林还草高质量发展是深入贯彻习近平总书记关于坚持不懈开展退耕还林还草重要指示，认真落实生态文明和美丽中国建设、实施乡村振兴重大战略部署的必然选择。建议通过尽快完善政策、提高补助标准、巩固已有成果、制定退耕还林还草发展规划，深入践行“绿水青山就是金山银山”理念，稳步有序推进退耕还林还草。

云南退耕还林新农村

一、退耕还林还草成效巨大

多年的实践证明，退耕还林还草工程是“最合民意的德政工程，最牵动人心的社会工程，影响最深远的生态工程”，它扭住了我国生态建设的“牛鼻子”，对优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、保护自然生态系统、维护国土生态安全发挥了不可替代的作用。项目组评估结果表明，退耕还林还草综合效益由2000年的1432.62亿元增加到2020年的3.16万亿元。从评估结果看，生态效益占主导，经济效益和社会效益占比逐年增加。

（一）有效改善了生态状况。据监测，退耕还林还草每年涵养的水源相当于三峡水库的最大蓄水量，减少的土壤氮、磷、钾和有机质流失量相当于我国年化肥施用量的四成多，吸收的二氧化碳抵消了同期我国化石燃料碳排放量的3.40%。退耕还林还草每年在保水固土、防风固沙、固碳释氧等方面产生的生态效益总价值达1.42万亿元，相当于中央总投入的近3倍。20年来，退耕还林还草工程带来了巨大的生态效益，为建设生态文明和美丽中国创造了良好的生态条件。

（二）有力助推了农民脱贫致富。截至2020年，全国4100万退耕农户户均累计获得国家补助资金近9000元。同时，退耕后农民增收渠道不断拓宽，后续产业增加了经营性收入，林地流转增加了财产性收入，外出务工增加了工资性收入，农民收入更加稳定多样。国家统计局数据显示，2007-2016年，退耕农户人均可支配收入年均增长率比全国农村居民平均水平高1.8个百分点。

重庆市丰都县退耕还林栽植的雪桃 陶波拍摄

（三）极大促进了农村产业结构调整。实施退耕还林还草工程，退下的是贫瘠的低产坡耕地，增加的是绿色的金山银山，促进了粮食生产由广种薄收向精耕细作转变，农业结构由以粮为主向多种经营转变。国家统计局数据显示，与1998年相比，2017年退耕还林工程区谷物单产比非工程区多增长9个百分点，工程区粮食作物播种面积和粮食产量分别增长10%和40%，而非工程区分别下降21%和7%。同时，各地依托退耕还林培育森林旅游等新型业态，绿水青山正在变成老百姓的金山银山。

（四）成功树立了全球生态治理典范。实施大规模退耕还林还草在我国乃至世界上都是一项伟大创举，为增加森林碳汇、应对气候变化、参与全球环境治理作出了重要贡献。退耕还林还草工程已成为我国政府高度重视生态建设、积极履行国际公约的标志性工程，成为人类治理生态系统、建设生态文明、推动可持续发展的成功典范，得到全世界的高度赞誉。2019年2月，美国航空航天局称世界绿色的增加四分之一来自于中国，并且植树造林占到了42％。毫无疑问，退耕还林还草工程功不可没。

山西省太谷县退耕还林壶瓶枣,是山西省最好的枣品种之一

二、退耕还林还草面临的形势

顺应当前我国发展环境的深刻变化和发展新常态的客观需要。项目组认为，退耕还林还草已由大规模扩张转向适度推进、巩固成果、质量优先的高质量发展阶段。

（一）人民对良好生态的需求是退耕还林还草高质量发展的新动力。伴随着经济社会发展，老百姓过去盼温饱，现在盼环保，过去“求生存”，现在“求生态”，人民群众对干净的水、清新的空气、优美的生态环境等要求越来越高。“天育物有时，地生财有限。”14亿老百姓对优质生态产品的新需求既是对退耕还林还草质量提出了更高的要求，也是推动退耕还林还草事业发展的新动力。

（二）大量低质低效耕地是退耕还林还草高质量发展的新空间。根据我们掌握的情况，全国还有不稳定耕地大约1.5亿多亩，其中云贵高原和黄土高原区25度以上坡耕地4900多万亩，内蒙古和东三省林区、牧区开垦耕地4000多万亩，长江、黄河等河道湖泊范围内耕地3800多万亩，以及部分严重沙化耕地、石漠化耕地等，这些耕地急需退耕还林还草修复生态。在确保18亿亩红线的前提下，通过全面分析我国耕地需求及耕地供给及其影响因素，我们预测：以2020年为基点，2021-2050年退耕还林还草的耕地空间规模约在1.1亿-1.7亿亩间。只要科学规划、合理推进，我国是能够做到在不影响粮食安全的前提下逐步实施退耕还林还草战略的。

（三）加快实现“两山”转化是退耕还林还草高质量发展的新目标。退耕还林还草工程建设20多年，人们迈上了“青山绿水”的良性发展之路。但是，一些地方“绿水青山”尚未真正变成“金山银山”，提高质量效益成为当前面临的主要课题。目前，退耕政策补助陆续到期，巩固成果面临新的挑战。只有大力推动退耕还林还草高质量发展，才能加快实现“两山”转化。

四川省南江县退耕还林茶叶基地 向晓铭摄

三、继续推进退耕还林还草的建议

（一）完善政策，提高退耕还林还草补助标准。坚持生态惠民思想，本着群众利益无小事的原则，完善退耕还林还草相关政策，提高退耕还林还草补助标准。为保持国家政策的连续性，补助标准不宜低于前一轮；为不减少群众收入，补助标准要参考目前农村耕地地力补贴约每亩150元的水平，按70年的承包期、当前利率贴现的贴现值来确定；将符合条件的退耕还林还草纳入森林生态效益补偿、草原生态保护补助奖励等生态保护补偿政策范围，建立成果巩固的长效机制；研究制定引导社会资本、专业合作组织、金融资本参与退耕还林还草及相关产业发展的管理办法。

（二）有序推进，尽快制定退耕还林还草发展规划。认真落实习近平总书记2020年4月在陕西考察时提出的“要坚持不懈开展退耕还林还草”的要求，在坚决遏制耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”的前提下，妥善安排低质低效耕地退耕还林还草。建议依托第三次全国土地调查结果，统筹退耕还林还草与耕地保护政策，全面查清需要退耕地类、面积、分布，确保数据真实准确；依据国土空间规划和“三区三线”划定结果，结合重大国家战略和规划，对表对标，科学编制退耕还林还草高质量发展总体规划；按照新形势要求，广泛征求社会意见，修订《退耕还林条例》。

湖南省花垣县雅酉镇退耕还林工程桤木造林成效显著

（三）合理布局，稳步实施退耕还林还草。未来退耕还林还草主要布局在长江中上游地区、黄河中上游地区、三北风沙区和其他地区4个类型区，西北干旱半干旱沙化地区、京津风沙源区、黄土高原水土流失区等8个重点区域，重点在25度以上陡坡耕地、重要生态区坡耕地、严重沙化耕地、严重石漠化耕地等重点地类实施。

（四）强化管理，保障退耕还林还草成效。提高退耕还林还草管理水平，抓好各个管理环节，切实强化科技支撑，推行信息化管理和信息公开制度，建立现代监督检查体系，建立综合效益评价体系，组织开展好退耕还林还草综合效益评估。处理好退耕还林还草与耕地保护、中央与地方、政府与市场、生态恢复与经济发展等六大关系。建立退耕还林还草长效机制，探索多种途径实现生态产品价值、建立政府购买生态产品的补偿模式以及探索促进生态产品价值实现的绿色金融体系。创新退耕还林草产权发展模式、产业发展模式、产品发展模式和信息发展模式。

（五）巩固成果，引领退耕还林还草高质量发展。实施退耕还林提质增效专项，或者将其纳入现有的森林质量精准提升工程或者退化防护林修复工程，对前一轮退耕还林地中林分质量较差的林地实施森林抚育、低效林改造、品种改良、灌木平茬等措施，进一步巩固已有成果；培育退耕还林还草高效模式、建立公益林生态价值实现机制、统筹使用各项财政金融扶持政策；聚焦发展退耕还林还草特色产业，大力培育林下经济、森林康养、休闲观光等新业态，推广成功典型经验，发挥示范和引领作用。