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最高法判例:土地行政主管部门对农村违法建筑的拆除程序
www.tudizy.com 来源:中国土地资源网 时间:2022-01-10 19:28:54

裁判要点

《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定,责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的,建设单位或者个人必须立即停止施工,自行拆除;对继续施工的,作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行,费用由违法者承担。本案中,1.土管部门对当事人占用农村土地的违法建设行为作出限期拆除决定,本应在当事人对责令限期拆除决定既不向人民法院提起行政诉讼,又不履行自行搬迁义务,起诉期限届满后90天内,依照行政强制法的规定,依法申请人民法院强制执行。但是,土管部门却根据政府作出的批复,与其他单位采取联合行动,自行对当事人的违法建设的房屋实施强制拆除,显属超越职权、违反法定程序。2.政府批复同意土管部门实施强制拆除,不是强制拆除行为的具体组织、实施者,并未参与对外发生法律效力的强制拆除联合执法活动,不是本案的适格被告。


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☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申298号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)邓建文。

委托代理人何建国。

被申请人(一审被告、二审上诉人)湖南省宁乡市国土资源局。

法定代表人肖庆喜。

被申请人(一审被告、二审上诉人)湖南省宁乡市城市管理和行政执法局。

法定代表人成亮。

委托代理人庞博。

被申请人(一审被告、二审上诉人)湖南省宁乡市公安局。

法定代表人章晓波。

委托代理人王建华。

委托代理人蔡金奇。

被申请人(一审被告、二审上诉人)湖南省宁乡市回龙铺镇人民政府。

法定代表人罗健。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)湖南省宁乡市人民政府。

法定代表人付旭明。

再审申请人邓建文因诉被申请人湖南省宁乡市国土资源局(以下简称宁乡市国土局)、宁乡市城市管理和行政执法局(以下简称宁乡市城管局)、宁乡市公安局、宁乡市回龙铺镇人民政府(以下简称回龙铺镇政府)、宁乡市人民政府(以下简称宁乡市政府)强制拆除房屋一案,不服湖南省高级人民法院于2015年8月10日作出的(2015)湘高法行终字第140号行政判决,于2016年5月10日向本院申请再审。由于邓建文提交的申请再审材料欠缺,经指导、释明,补充齐全后,本院于2018年1月16日立案受理,依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2013年5月2日,宁乡县(后改为宁乡市)政府下发宁发(2013)6号《关于加快推进金玉乡镇工业集中区建设促进乡镇工业持续健康发展的决定》,决定在玉煤大道××龙铺镇黄山村地段选址、规划总面积25平方公里左右的新型工业园区。2014年1月期间,邓建文在宁乡县××××组新建住宅,占地110平方米。该房屋及土地在前述的新型工业园区规划用地范围内。2014年1月17日,宁乡县国土局作出《责令停止国土资源违法行为通知书》,要求邓建文停止违法建设行为。2014年4月24日,宁乡县国土局向邓建文下达《责令限期拆除通知书》(以下简称拆除通知),限邓建文于2014年4月27日前,自行拆除其违建房屋。2014年4月28日,宁乡县政府作出宁政函(2014)79号批复(以下简称79号批复),同意宁乡县国土局作为执法主体,将邓建文违建房屋予以拆除。2014年4月28日,宁乡县国土局、城管局、公安局与回龙铺镇政府联合行动,将邓建文违法所建的房屋予以强制拆除,同时强制将邓建文承包的责任田、林地、旱土、鱼塘以及祖坟所在土地等予以征收。2014年8月7日,邓建文提起本案行政诉讼,请求确认宁乡县国土局等被告强制拆除其房屋、强制征收其责任田等行为违法,公开赔礼道歉并赔偿经济损失1000万元。2014年12月4日,经法庭释明,一审庭审中邓建文确认仅对行政强制拆除行为提起诉讼。

长沙市中级人民法院(2014)长中行征初字第00109号行政判决认为,宁乡县政府批准宁乡县国土局实施行政强制拆除行为,是行政机关的内部审批行为,宁乡县政府不是本案适格被告。宁乡县国土局等未依法申请人民法院强制执行,联合强制拆除邓建文的房屋,强行征收邓建文的责任田等行为,违反法定程序,应认定违法。强行征收土地行为没有审批手续,亦是违法。因邓建文未提交相应证据证明其具体损失,对其要求赔偿1000万元经济损失和赔礼道歉的请求,本案中不予处理,邓建文可依法另行主张权利。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十三条第一款、第五十六条第(四)项、第五十七条第二款第(二)项之规定,判决:(一)确认宁乡县国土局、宁乡县城管局、宁乡县公安局、回龙铺镇政府联合强制拆除邓建文房屋、强行征收邓建文承包的责任田、林地、旱土、鱼塘以及祖坟土地的行政行为违法,(二)驳回邓建文对宁乡县政府的起诉。除宁乡县政府以外,其他各方当事人均不服一审判决,提起上诉。

湖南省高级人民法院(2015)湘高法行终字第140号行政判决认为,邓建文在一审庭审中确认,仅对强制拆除行为提起诉讼。一审判决确认宁乡县国土局等行政机关联合行动、拆除邓建文房屋行为违法正确,其损失可待查明后主张,责任田等被占用造成的损失,邓建文可以依法另行主张权利。一审判决确认强行征收邓建文承包的责任田、林地、旱土、鱼塘以及祖坟的行政行为违法,超出庭审中邓建文确认的诉求范围,应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)、(二)项,第七十四条第二款第(一)项和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,判决维持一审判决第(二)项,撤销一审判决第(一)项,确认宁乡县国土局、宁乡县城管局、宁乡县公安局、回龙铺镇政府联合强制拆除邓建文房屋的行政行为违法,驳回邓建文的其他诉讼请求。

邓建文申请再审称:1.宁乡市政府批准强制拆除的行为,其效力已经外化,对邓建文的权利产生实质性影响,不属于内部行政行为,是适格被告。2.二审既没有开庭,也没有询问,径行判决,审判程序违法。3.二审判决认为强制拆除和行政征收应当分别起诉,没有法律依据。请求撤销一、二审判决,依法对本案予以再审,支持邓建文的一审诉讼请求。

宁乡市政府答辩称:1.宁乡市政府收到国土局请示后作出的批准行为,是行政机关的内部审批行为,不可诉。宁乡市政府没有参与强制拆除行动,不是本案的适格被告。2.二审开庭并非必经程序,未开庭审理不违反法律规定。3.强制拆除行为与行政征收不属同一法律关系,且经释明后邓建文已就征收问题另行起诉。请求驳回邓建文的再审申请。

宁乡市城管局答辩称:1.(2015)湘高法行终字第140号行政判决作出后,邓建文已经就强制征收责任田行为另行提起行政诉讼,不能就该问题申请再审。2.长沙市中级人民法院作出的(2014)长中行征初字第00109号行政判决,已经向邓建文释明,经济损失问题另行主张,且二审判决生效后,邓建文已经提起行政诉讼,请求赔偿经济损失1500万元。鉴于邓建文申请再审主张的实体权利均已经另行提起行政诉讼解决,请求驳回其再审申请。

宁乡市公安局答辩称:1.2014年4月28日强制拆除邓建文房屋过程中,宁乡市公安局民警赶赴现场,是维护秩序,不是参与实施强制拆除,不是本案适格被告。2.宁乡市政府作出79号批复,批准宁乡市国土局对邓建文的房屋实施强制拆除,不是联合执法,宁乡市政府也不是本案适格被告。3.邓建文请求行政赔偿,未提供有效证据证明其损失,依法驳回其赔偿请求并无不当。请求驳回邓建文的再审申请。

宁乡市国土局、回龙铺镇政府均未提交书面答辩意见。

本院经审查认为,《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定,责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的,建设单位或者个人必须立即停止施工,自行拆除;对继续施工的,作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行,费用由违法者承担。本案中,宁乡市国土局对邓建文的违法建设行为作出限期拆除决定,本应在邓建文对责令限期拆除决定既不向人民法院提起行政诉讼,又不履行自行搬迁义务,起诉期限届满后90天内,依照行政强制法的规定,依法申请人民法院强制执行。但是,宁乡市国土局却根据宁乡市政府作出的79号批复,与宁乡市城管局、公安局和回龙铺镇政府采取联合行动,自行对邓建文的违法建设的房屋实施强制拆除,显属超越职权、违反法定程序,一、二审判决确认该强制拆除行为违法,并无不当。邓建文主张宁乡市政府的批文已经外化,应当是本案适格被告。但是,根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条规定,当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向人民法院提起诉讼的,应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。宁乡市政府批复同意宁乡市国土局实施强制拆除,不是强制拆除行为的具体组织、实施者,并未参与对外发生法律效力的强制拆除联合执法活动,不是本案的适格被告。邓建文的该项主张于法无据,本院不予支持。邓建文还主张,二审未经开庭径行作出判决,程序违法。但是,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定,人民法院对上诉案件,经过阅卷、调查和询问当事人,对没有提出新的事实、证据或者理由,合议庭认为不需要开庭审理的,可以不开庭审理。本案二审通过询问查明事实,认为不需要开庭审理,不违反行政诉讼法的规定。

综上,邓建文的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(四)项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回邓建文的再审申请。

审判长  郭修江

审判员  熊俊勇

审判员  刘艾涛

二〇一八年二月二十八日

法官助理    黄宁晖

书记员  陈清玲


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