农村非法占用土地建房执法权配置的法解释学分析 --对《土地管理法》第 77、78 条的理解 冯汉坤 郑庆宇 作者简介: 冯汉坤，农业农村部法规司立法协调处处长、一级调研员; 郑庆宇，农业农村部农村经济研究中心法治建设研究室助理研究员。 内容提要:农村非法占用土地建房行为的执法权配置，既是顶层设计中的政策选择问题，也是法解释学研究的对象。在 《土地管理法》 已于 2019 年修正实施背景下，应采用法解释学方法予以规范分析，将 《土地管理法》 第 78 条中“非法占用土地建住宅”中的“土地”限缩解释为“农村集体建设用地”。农业农村部门管理宅基地侧重于将其作为一种集体资产，自然资源部门管理宅基地侧重于将其作为一种自然资源。农村村民非法占用耕地、林地、草地、未利用地等土地建房的，违反了国土空间规划和用途管制制度，应由自然资源部门依据《土地管理法》第 75条、第 77 条进行处理。 关键词:非法占地建房；执法权；法解释学。 由此，对于在农村非法占用土地建房，尤其是占用耕地建房的行为，执法权究竟属于自然资源部门还是农业农村部门，始生争议，并对基层执法实践造成很大影响。在落实国家粮食安全战略，整治农村乱占耕地建房现象，切实保护耕地的背景下，理顺自然资源部门和农业农村部门在处理违法占用土地建房问题上的执法权，十分紧迫必要。 一、关于执法权配置的观点分歧及分析 (一)根据违法主体是否为村民进行判断 全国人大常委会法工委经济法室组织编写的土地管理法释义指出，第 78条的“违法主体仅限于农村村民”，“对于非农村村民非法占用土地建住宅的，适用本法第 77条非法占用土地的法律责任”。意即，农村村民违反宅基地管理制度，非法占用一地建房的，由农业农村部门执法，若行为人不是农村村民，则由自然资源部门执法。这种解释具有合理性，指明了该条文所要保护的法益,但是根据行为人身份确定执法主体的路径也存在一定问题。例如，在违法占地建造住宅尤其是别墅的实践情形中，往往是农民、集体和城镇居民多方主体共同参与违法行为，此时根据行为人身份便很难确定执法主体究竟应该是自然资源部门还是农业农村部门。 (二)根据违法占用土地建房的房屋用途进行判断 在农业农村部门和自然资源部门联合开展整治乱占耕地建房的执法行动中，将违建房屋分为住宅类、产业类和公共管理服务类三大类，自然资源部门主要处理违法占用耕地建造的产业类和公共管理服务类房屋,对于住宅类房屋则由农业农村部门处理。这种做法符合《土地管理法》第 78 条中“非法占用土地建住宅”的文义，但是也存在现实困境：房屋究竟是何种用途，只有等待违法建设完成之后才能判定,导致在整个违法行为的实施过程中都无法确定执法机关，坐视土地管理制度被破坏却无从下手，当违法建筑建成并投入使用之后再确定执法机关，既增大了执法难度，也容易造成执法中的抵制和冲突。所以，这种职权划分方式更加适用于存量违法建筑，不适合新增违法行为。实践中，农民房屋的用途往往具有复合性，同时具有居住与仓储、商业、手工业经营等多种用途的情形普遍存在，此时会再次产生执法主体的确定难题。 (三)根据违法占用的土地类型进行判断 有观点认为，宅基地属于集体建设用地，非法占用宅基地的由农业农村部门查处，对于其他类型土地，例如农用地尤其是非法占用耕地建房，是对土地用途管制和城乡规划等制度的违反，应由自然资源部门依法处理。例如，在湖南省石门县人民法院(2020)湘0726 行审 38号行政裁定书中，法院认为，当事人未经批准，在拆除原住房并在原宅基地及其范围外，占用农用地修建住宅的，根据 《土地管理法》 第 77条，石门县自然资源局具有对土地违法行为进行查处的法定职权。但也有观点认为， 《土地管理法》 第 78条中的“土地”并未限于集体建设用地，也应包括农用地和未利用地,只要是农村村民非法占用土地建住宅的，都归农业农村部门管理,例如,在黑龙江省龙江县人民法院(2021)黑 0221 行审 19 号行政裁定书中，法院认为，当事人未经批准占用耕地建设住宅，符合特定主体农村村民在本村集体所有土地上进行特定行为建设住宅条件,应由农业农村部门进行查处。可见，如何理解 《土地管理法》 第 78 条中的“土地”，对于确定执法主体非常重要。 在立法机关尚未对 《土地管理法》 第 78 条进行立法解释的情况下，上述观点各有其理，但也各有不足，之所以至今未有定论，其根本原因在于，没有遵循法解释学方法，要么陷于条文的表面文义解释，导致理解僵化、难以落实；要么将 《土地管理法》 第 78 条进行孤立解释，“只见树木不见森林”，无法与相关条文相互衔接。在法律解释学上，有多种解释方法，如文义解释、体系解释、目的解释、扩张解释等等。根据解释规则，任何法律条文的解释均应从文义解释,但是若文义解释产生多种解释结果或存在疑义时，则应运用法意解释、历史解释和体系解释方法，探求立法规范意旨，进而通过扩张解释或限缩解释等方法判明法律所规定的内容。鉴于文义解释无法阐明 《土地管理法》 第 78 条与第 77条的关系，本文尝试以历史解释和体系解释方法，结合立法释义，进行解释学分析。 二、对 《土地管理法》 第 78 条的历史解释 (一)《土地管理法》(1986年)的初始规范 现行 《土地管理法》 (2019 年修正)第 78条关于农村村民违法占用土地建造住宅法律责任的规定，在 1986 年制定的《土地管理法》中就已有所表述。《土地管理法》(1986年)第45条规定:“农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。”此外，第 46 条则规定城镇非农业户口居民非法占用土地建住宅的法律责任，第43条规定了全民所有制单位、城市集体所有制单位未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的法律责任，第 44条规定了乡(镇)、村企业未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的法律责任。综合而言，《土地管理法》(1986年)相关规定有两个特点:一是区别全民所有制单位、城市集体所有制单位、乡(镇)村企业、农村居民或者城镇非农业户口居民，根据不同身份用了4个条文分别进行规定;二是对于违法占地建住宅的行为，无论是农村居民还是城镇非农业户口居民,法律责任均为责令退还土地、限期拆除或没收新建房屋。 (二)《土地管理法》(1998 年修订)的调整变化 在《土地管理法》1998 年修订时，将全民所有制单位、城市集体所有制单位、乡(镇)村企业、城镇非农业户口居民非法占用土地的法律责任进行了整合,将原来三个条文合并成为一个条文，即第76条，不再区分行为人身份，法律责任均包括责令退还土地、限期拆除、没收房屋、并处罚款等。在修订过程中，对于农民违法占地建住宅的行为，是否需要没收其新建房屋，以及是否可以并处罚款，存在较大的争议。一种观点认为，若只规定责令退还土地和限期拆除房屋，处罚力度不够，应该和其他主体非法占用土地的法律责任一致，可以并处罚款。另一种观点则认为，只规定责令退还土地和限期拆除房屋就已经足够了，最终立法采取了这一观点，理由在于:其一，适当减轻农村村民违法行为人的经济负担，拆除新建房屋足以发挥威慑和警戒效果，不宜再没收新建房屋或并处罚款;其二，防止地方执法机构“以罚代管”，变相以罚款使非法行为“合法化”，增加农民负担。所以，《土地管理法》(1998年修订)并未将农村村民非法占用土地和其他主体一起合并进入第 76条，而是依然保持单独规定的方式，在第77条专门规定“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”由此可见，第 76 条是由《土地管理法》(1986年)第 43 条、第 44 条、第 46 条合并而来，将全民所有制单位、城市集体所有制单位、乡(镇)村企业、城镇非农业户口居民等主体整合，作为一般主体非法占用土地的法律责任的一般规定;第77条则由《土地管理法》(1986年)第45 条延续而来，并且删去了没收新建房屋的规定，只保留了退还土地和限期拆除两种责任。这种规范模式保留至今，两个条文也就形成了一般与特别的关系，即农民违法占用土地建住宅的，适用第 77 条的特别规定，不能罚款或没收房屋，其他主体违法占用土地则适用第 76条。二者相较，第77条的违法责任相对较轻，是对农村村民的倾向性保护规定。 (三) 《土地管理法》 (2019 年修订)的立法意旨 三、对 《土地管理法》 第 78 条中“土地”的体系解释 如何理解 《土地管理法》 第 78 条中“非法占用土地建住宅”中的“土地”，是需要进一步解释的重点内容。鉴于通过文义解释已无法得出合理且唯一的结论，对此应进行体系解释，结合其他法律条文予以综合阐释。 (一)结合 《土地管理法》 第 67、62 条，准确定位农业农村部门执法职能 《土地管理法》 (2019 年修订)第 67条规定:“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查。”可见，农业农村部门的监督检查职权是基于农村宅基地制度，即其对非法占用土地建住宅，导致违反宅基地制度的行为进行执法。若非法占用土地建住宅的行为没有违反宅基地制度,则超出了农业农村部门的土地执法权限，应适用 《土地管理法》 第 75 条、第 77 条等。全国人大常委会法工委经济法室对此指出，第 78条“处罚的是违反农村宅基地管理方面的违法行为”。究竟哪些行为是“违反农村宅基地管理方面的违法行为”？对此须结合 《土地管理法》 第 62条进行理解，违反该条的行为主要包括:(1)违反一户一宅，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法超占多占土地建住宅的，如不符合分户建房条件而骗取批准的，不具备宅基地资格权而骗取批准的，等等;(2)出卖、出租、赠与住宅后，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的;(3)违反面积法定的原则，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法超占多占上地建住宅的:(4)违反土地利用总体规划、村庄规划，非法占用土地建住宅的;(5)未办理审批手续，非法占用农用地建住宅的，等等。 (二)结合 《土地管理法》 第 62 条第7款和部门“三定方案”，合理划定农业农村部门执法权限 农业农村部门的宅基地管理权限究竟是多大范围，是不是只要涉及宅基地的土地执法问题，都归农业农村部门管理？对此应分析 《土地管理法》 第 62 条第7款:“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。”其中的“有关”二字非常关键，意即，农村宅基地改革和管理的工作不是全部都由农业农村部门负责。实践也正是如此，农业农村部门负责宅基地制度改革与管理利用，主要包括宅基地的分配、农户资格权审核、宅基地流转与盘活利用、违法用地查处等;自然资源部门负责国上空间规划和用途管制，主要包括农民申请宅基地和建房中的农用地转用审批、建设用地指标配置、村庄规划、乡村建设规划许可、宅基地房地一体确权登记发证等。所以，完整的宅基地管理制度需要三个部门分工配合:在农民申请宅基地时，经农业农村部门和自然资源部门分别审批,对于房屋建设则尚需要住房与城乡建设主管部门的监管。 综上分析，在违反 《土地管理法》 第 62条的5类行为中，前3类涉及宅基地的分配规则、面积标准、农户资格审查等，属于农业农村部门对宅基地管理的职权范畴;后两类则涉及是否符合国土空间规划和土地用途管制,属于自然资源部门对宅基地管理的职权范畴。所以，若农村村民非法占用建房的土地是耕地，是对规划和用途管制制度的违反，减少了耕地面积，应由自然资源部门负责查处。这还可从 《土地管理法》 第 75条得到进一步佐证和支撑。该条规定，对于破坏耕地的行为，两个部门都有一定的执法权，自然资源主管部门侧重于耕地数量的保护和监管，若违法行为破坏的是耕地数量，如占用耕地建房、建窑、挖沙等,由自然资源部门查处；若违法行为破坏的是耕地质量，例如造成土地荒漠化、盐渍化的，则主要由农业农村部门进行查处。 (三)限缩解释“土地”，确保相关规范衔接顺畅 对于条文之间相互抵牾的情况，应对 《土地管理法》 第 78条中“非法占用土地建住宅”中的“土地”作限缩解释，具体解释为“农村集体建设用地”。如果农村村民非法占用耕地、林地、草地、未利用地等土地建房的，改变了土地用途，违反国土空间规划和用途管制制度，应由自然资源部门依据 《土地管理法》 第75 条、第 77 条进行处理。如果没有违反村庄规划、没有非法变更土地用途，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用集体建设用地建造住宅的,才属于农业农村部门所负责的宅基地管理执法范围。所谓“责令退还非法占用的土地”，则是指归还给该土地的所有权人或者建设用地使用权人。所以，第78条指向的违法行为实际是一种民事侵权行为。土地利用规划上并不存在“宅基地”这种用途类型，“宅基地”是在建设用地上伴随“宅基地使用权”的设立而出现的，宅基地使用权则是以集体土地所有权作为母权利，通过申请审批程序而创设，若未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，那么宅基地使用权便没有设立。此时行为人占用土地建房就属于无权占有,侵犯了该土地的所有权或使用权。也正因如此，行政主管部门可以责令行为人退还土地、拆除房屋，是《民法典》所规定的“返还原物”“恢复原状”等民事责任在行政法上的体现。 四、结论 对于农村土地的管理，应区分财产权(私益)层面的监管，和公共利益层面的监管，前者宜由农业农村部门监督管理，后者则宜由统一负责国土空间用途管制的自然资源部门承担。农业农村部门对农村土地的管理，是以发展农业农村经济、促进乡村振兴为目的，将土地(例如承包地、宅基地)作为一种集体资产进行利用监管，与自然资源部门侧重的土地用途管制在价值取向、制度目的等方面均存在很大差异。对于违反宅基地使用权创设、流转、退出等规则的行为，如违反“一户一宅”原则(“建新未拆旧”等)、不具备宅基地资格权、不符合分户建房的条件、宅。基地超面积多占超占等，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准而占用土地建住宅的，就应由农业农村部门进行查处。保护耕地、落实用途管制和国土空间规划，是以公共利益为目的，将土地作为一种自然资源进行利用监管，所以不管是何种身份的主体，非法占用耕地等土地，并擅自改变土地用途建房，均应由自然资源部门进行查处。 农法学用整理，转载请注明
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