二、户籍制度与土地制度联动改革,推动农村农民向城市转移

　　户籍制度本意是政府对其居民的基本状况进行登记和相关管理的一项行政管理制度,目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。而中国的户籍制度,与其他国家实行的居住地登记制度差异在于:它是为了推行重工业优先发展战略与计划经济而制定、实施的,其目的是把城乡人口的分布和劳动力配置固定。然而,户籍制度在实施过程中却发生了异化,变成了把城乡人口和劳动力分割的制度,把农民排斥在福利安排之外的排他性的制度。有人形容城乡之间户籍制度,像一道墙隔断了城乡间的亲密关系,阻碍了劳动力在部门间、地域上和所有制之间的流动,剥夺了农民应当享有的宪法规定的居住和迁徙自由权及平等权。

　　(一)深化户籍改革,解除农民流动与迁移束缚

　　改革开放以来,许多地方城市政府进行了户籍制度改革的尝试。不同区域、不同规模和等级的城市,户籍制度改革的力度与方法各不相同,如对迁入城市户籍条件的放松、购房进入城市户口、投资进入城市户籍等。大量的农民工已经开始进城务工,早在20世纪80—90年代就出现了民工潮。目前,每年有超过1.5亿以上的农业户籍人口,其中大部分是农民工进入城镇,从事第二、三产业活动,但并没有为城市所吸收、融入,不能在城市住有所居、病有所医、老有所养,这需要加快农民工户籍制度与户籍背后的社会保障制度建设。正如胡锦涛总书记指出:“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的任务。要放宽中小城市和城镇户籍限制,积极推进保障性住房制度改革,吸纳有条件的农民工特别是新生代农民工转化为城镇居民。”[2]现实中,尽管许多省市采取了先放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策,并在一些中心城市相继推出居住证制度,由暂住人口登记制度转变实行居住证制度。一些城市甚至对劳动就业制度、社会保障制度也进行了市场化改革,但对隐藏户籍之后的就业、医疗、教育、住房等社会保障制度,缺乏系统的制度安排。因此,阻止农民流入城市的障碍并没有根本消除,导致农村劳动力的流动与迁移发生了割裂,即流动多、迁移少,或无迁移。就总体而言,户籍制度改革尚未真正完成,因为户籍制度不是一个独立的政策安排,而是与一系列相关政策配套存在的制度体系,从加快城市化进程的需要出发,把社会保障及其土地流转制度纳入制度设计之中。如果仅推进户籍制度改革,缺乏在教育、医保、居住、养老等一系列配套制度的支撑,那么户籍改革一定会给城市、特别是大城市政府不仅带来在财政、社会管理方面的巨大压力,同时,也会把城乡之间的二元结构转化为城市内部的二元结构。如2009年,中国城镇常住人口6.22亿,占总人口46.6%;而城镇户籍人口约占全部人口的33%;没有城镇户籍的城镇常住人口约占总人口的13.6%,约为1.82亿人口,占当年城市户籍人口的近30%。在长三角与珠三角等农村劳动力的主要流入地,“准城市人口”占城市人口的比例更高。世界城市化率的国际惯例是用常住人口来计算,那是因为户籍制度没有与养老保险、医疗保险、就业方式、教育以及住房捆绑在一起。我们实行户籍制度,有没有城市户籍是完全不同的待遇。如果只重视常住人口城市化率,而忽视了户籍人口的城市化停滞问题,那么将造成农民工生活在城市里,但不是城市居民,老年养老还得回农村。这样的城市化是不成功的,它没有达到城市化与工业化的目的,那就是城市化过程是农民转化为城市居民。

　　(二)推进土地流转制度改革,为农民变市民提供保障机制

　　农村家庭土地承包经营制度的安排,解放了生产力,促进了农村劳动力的流动,但土地流动机制的缺乏又束缚了劳动力的转移。农村土地制度改革对农村劳动力流动产生了重要影响,土地所有权与使用权的分离,既解放了农村劳动力,推动了农村劳动力流动,同时也为农村劳动力的进一步流动和迁移设置了障碍。土地既承担了基本生产资料的职能,又承载了社会保障的功能,加大了土地管理的复杂性与劳动力流动转移的成本。根据黄祖辉、王朋的浙江调研分析,因二元的社会保障体系无法为那些将土地流转出去的散户提供充分的社会保障,进而影响了土地流转主体的积极性。同时,当土地流转的收益(租金)低于农户的预期时,深受“土地是养老保障”传统观念影响的农户,尤其是普通的小规模经营散户,就不愿意进行土地流转。他们的调查显示,农户继续保留土地承包权的主要原因已不是可以从中获取较好的生活保障:有33.8%的人认为放弃了土地也没有什么好处或得不到其他保障;有高达47.8%的农户认为如果政府能够为他们提供适当的养老保障,就愿意放弃承包地;还有农户向政府提出了一次性补偿费和一定的就业机会等条件,分别占总样本数的41.6%和29.4%。[3]

　　一般而言,土地的保障功能越强,土地的资本功能就会较弱,而土地的资本功能越弱,土地的配置效率就会较低。市场运行是以效率为目标,生产要素优化配置的前提条件是通过要素的自由流动,实现产权低成本地从低效部门转移到高效部门的制度安排。在农业生产要素中,土地和劳动力是最主要的组成部分。目前,随着我国劳动用工制度、户籍制度的改革,劳动力要素的流动已经较为充分,土地的流转则受其自身属性的影响和农户利益保护而显得非常复杂。财富之母的土地具有保障功能和资本功能,其保障功能包括粮食生产、就业、养老等;其资本功能则是通过市场交易为土地拥有者带来预期收益的功能。在城市化进程中,大量农业人口之所以被束缚在土地上,是城乡二元化的社会保障,使得土地的保障功能凸显。越是在经济发展程度低,第二、第三产业欠发展的区域,土地的保障性功能越强,农民对土地的依赖性也越强。土地的特质决定了农民的理性选择是把生存安全放在首位,所有的外在制度、技术及习俗都必须首先服务于这一生存伦理,而不是追求土地产出最大化。尽管一些种植大户突破重重困难,在政府的支持下实现了一定的土地规模经营,创造了较高的经济效益,但在农村缺乏完善的社会保障制度的情况下,由地方政府主导土地流转,甚至迫使农民出让自己的土地经营权,实质上就意味着农民失去了部分保障。这种风险与农业内部的生产性风险累积在一起,将危及土地生产性收入的稳定性和农民的社会保障,形成系统性风险。[4]

　　完善土地流转制度,保障农民土地产权,使农民通过土地权利分享城市化发展的成果。首先,完善农村征地制度改革,让农民转化为城镇市民,获得非农就业机会,享受有保障的公共服务。同时,要切实维护农民土地所有权,不得随意征用和侵占农民土地,要加大对农民农地转为非农地要按土地的补偿,分享土地增值的成果。因为农地转为建设用地是按原来的用途补偿,实际上让农民承担了一部分基础设施建设的成本,补偿不够,应当让农民享受土地出让的收益。其次,积极探索和建立土地使用权有偿流转机制,要鼓励农民土地流动与转包,这样,相对越来越少的农村劳动力耕种越来越多的土地,从而通过农地的规模经营大幅度提高务农的收入。要鼓励那些有意留在城市的农民工及其家属放弃土地经营权并获得相应的补偿,土地流转必须坚持自愿、有偿的原则。最后,积极探索和建立农村人口进城宅基地置换制度,允许农民的宅基地转让、继承和抵押,这样就可以形成进城农民的宅基地退出机制,使进城落户农民在有偿转让其承包地和宅基地使用权的同时,放弃其集体宅基地所有者的身份,或者直接实行宅基地换城镇住房的方法,让进城务工的农民以其农村宅基地的指标,换取城市廉租房或公租房的使用权,降低农民在城市置房的成本和迁移成本。

　　(三)土地流转与劳动力流动的关系

　　农民市民化的基础是承包土地的流转,根据经验观察与盛来运(2008)的分析,土地流转程度与劳动力流动呈现了正相关。土地流转程度高的地方,劳动力流动的可能性大,因为一些劳动力希望外出,才决定把土地转包给他人耕种。对于家庭来说,如果不愿意外出,并且有多余的劳动力或劳动能力,可能希望承包别人转包的土地。劳动力流动与土地流转的成本与收益比较决定了劳动力与土地的流转,当劳动力流动的成本小于劳动力流转收益,大于劳动力承包土地的收益时,劳动力愿意流动迁移,反之,则不愿流动迁移。[5]劳动力流动迁移的成本包括生活成本、交通成本、机会成本;劳动力流动迁移的收益包括劳动力就业获得的收益、取得职业经验与进行创业的机会收益。劳动力流动迁移的收益大于流动迁移成本时是发生流动迁移的必要条件;而劳动力流动迁移的收益大于流动迁移的成本与转包土地收益时,才是外出流动,转让土地的充分条件。

　　劳动力外出的流动促进了土地制度与农业生产方式的变革。土地制度的改革为劳动力流动提供了前提,而劳动力的流动加快了土地流转,使部分农民分享规模经营的利益。初期的农村土地流转是在亲友之间委托耕种,或者转让,还有的被迫抛荒,这降低了稀缺土地资源的利用效益。也有部分农民将土地租赁给不外出的农民耕种,从而超出了亲友之间租种的范围,在承租对象的选择上基本采取了市场行为。据测算,现在农民土地的流转或土地租赁大约15%—20%属于市场行为,农民的流动正在推动土地流动与流转机制的形成。中国几千年来一直是土地的流动推动人的流动,而今是人的流动在推动土地的流动,这本身是一个重大变革。劳动力的流动加快了小农生产方式的变革,劳动力的外出,换来了资金与其他生产要素的进入,特别是商业资本与产业理念的进入,改变了小农经营目标与方式,打破了小农的封闭性与独立性,使分散的农户能够按照专业化和社会化的要求来实现生产要素的组合。目前各地涌现的公司加农户、基地加农户、股份合作制等组织形式都是生产方式变革的结果。