二、现行征地制度和政府经营土地的利与弊

　　现行征地制度与政府经营土地制度相结合，形成土地财政和土地金融，是政府主导片面追求GDP的发展方式的具体体现，也可以说是旧发展方式的重要组成部分。这种发展方式，有利也有弊，但弊大于利。

　　第一，土地利用粗放，浪费严重。

　　改革开放以来特别是最近十几年间，我国城市快速发展，主要依托于土地的外延扩张。据土地资源战略课题组研究，1996年至2008年，城镇用地增长了52．21％，增加的土地上要来自于农村。据相关统计数据，2000年至2007年间，全国建成区面积年均增长率为6．44％，而人口城镇化率的增速仅为4．55％，土地城市化速度比人口城市化速度快出两个百分点。我国的统计指标，将大量常驻流动人口纳入城市人口，加上“市管县”、“县改区”，使许多农业人口“被城市化”，因此有关城市化的统计有很大的“水分”，土地城镇化的速度远远超过人口城镇化速度的两个百分点。

　　城市土地扩张了很多，人却没有增加那么多。我国城市人均土地面积，2008年为134平方米，远高于一些发达国家人均82平方米的水平。外延扩张的结果是土地利用的浪费、粗放。一方面，城市存量土地大量闲置；另一方面，土地利用效率低下。我国土地利用最集约的上海，2006年每平方公里工业用地的产出约为20亿美元，而香港1996年工业用地的产出已是每平方公里30亿美元。近些年上海的工业用地的产出提高到每平方公里约80亿美元，而香港已达300亿美元，日本东京2001年已达每平方公里523亿美元。我国工业用地的容积率，低的只有0．3％，高的也只有0．6％，而国际平均水平为1％。因此，我国城市土地的工业用地所占比重普遍较高，为20—30％甚至更高，而国际平均在15％以下。

　　城市快速扩张，不仅导致耕地资源流失，还产生水资源稀缺、能源压力、环境污染以及挤占生态用地等问题，对土地生态安全也构成威胁。城市土地外延扩张、利用粗放，与现行征地制度和政府经营土地制度有直接关系。国家征用农民的土地，补偿标准很低，大大降低了城市建设与发展的成本。相比而言，利用城市存量土地，拆迁、改造的成本要高得多。因此，无论是政府还是企业，都热衷于征地，而不愿意利用存量土地。严格保护耕地早已成为国策，节约集约利用土地的口号也提出多年了，但耕地保护不住，城市土地粗放浪费的趋势仍未根本改变，其主要原因就在这里。

　　第二，超前消费，透支未来。

　　土地财政的主要构成是土地出让金及与土地有关的税收，这些税收如建筑税、房地产税，都是以土地出让为源头。土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除，属于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预支未来利润，属于负债经营。现实生活中，很多企业是靠银行贷款支付土地出让金，负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付，本质上仍然是负债。企业如果经营得好，有稳定的盈利，可以逐步清偿这笔负债；如果经营不好或者破产了，这笔负债就不能清偿，如果企业再生产因此中断，最终还会转化为银行的坏账，成为整个社会的问题。按有关制度规定，企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去，使负债得以清偿，甚至可以从中获利。但是，这不过是负债在企业之间的转移，转移的结果，负债的规模还可能被放大。

　　房地产业的情况有些特殊，开发商在出售住房的同时，把对土地使用权的负债也转移出去了，甚至还可能从中大赚一笔，但接手这笔负债的不是企业，而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款，才能支付房价，负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入，才能逐步偿还这笔负债，个人和家庭的消费能力、生活水平也会因应改变。期间，如果因变故而无力偿债，不仅是个人和家庭的不幸，也会增加银行的坏账，成为社会的问题。

　　从整个社会的角度看，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说，政府用土地出让金搞建设，是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。然而现在地方财政与土地有关的税收，是以土地出让为源头而展开而增长的，因此不难做出如下判断：所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，“寅吃卯粮”的发展方式。而土地金融则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。

　　建立在企业或个人信用基础上的透支，有利于调动企业和个人的探索、创新精神，有利于增加经济发展的弹性与活力。凡市场经济发达国家，各类透支活动极其活跃。例如，金融活动证券化产生的各类衍生金融产品。这对促进市场经济的繁荣，确实起了重要作用。我国发展社会主义市场经济过程中，很多企业和个人，也都有类似的经历。但是，如果脱离了实体经济的制约，一味去搞什么“资本运作”、“资本经营”，玩所谓“资本腾挪术”，其结果必然会对经济社会造成严重的危害。美国次贷危机重创全球，即是最好的明证。

　　2009年，国家审计署对18个省区的城市负债情况进行了审计，有13个省的融资平台贷款余额超过该省财政总收入，有的高出两倍以上。从债务余额与当年可用财力之比衡量，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100％，最高的达364．77％。

　　透支未来的发展方式，逐步积聚着极大的金融和社会风险。如果说土地财政的风险是由社会分散承担的，那么土地金融的风险，则集中于政府，孕育着政府财政和信用的危机。据有关研究，地方政府负债的安全线，一是负债总额（包括实际负债和或有负债）不能超过当年地方财政总收入的70％；二是当年到期的债务本息总额不能超过一般预算收入的30％。

　　第三，社会分配不公。

　　（1）城乡差距逐步扩大。一方面，国家不允许集体建设用地进入市场，极大地限制了农民自主实现工业化和城市化的积极性。马克思主义经济学认为，任何产品的分配，都以生产条件的分配为前提。纵观30多年来，凡集体经济搞得好或经济发展快的农村，几乎无一例外都突破了现行征地制度的限制，集体建设用地或公开或隐蔽地进入了市场，实现了生产要素的优化组合。而我们的征地制度，却始终无视市场经济的要求，固守对农村集体建设用地的“身份”限制，实际上是限制广大农民土地财产权的实现，导致他们在社会分配中，处于弱势地位。我国农民人均纯收入中，财产性收入只占约3％，远低于城市居民：现行征地制度是造成这种情况的重要原因。另一方面，国家征收农地，不管是用于基础性、公益性建设，还是用于经营性项目，一律按农业产值的倍数补偿，由政府定价，农民没有谈判地位。有人研究，政府出让土地价款中，征地补偿费仅占不到10％。农民失去赖以生存的生产资料，仅靠土地补偿费难以维持生计，陷于贫困，是普遍发生的现象。政府用卖地收入搞城市建设，城市居民的生活质量提高了，政府工作人员的工作、生活条件更是极大改善，而被征地农民却无缘分享城市文明。城乡差距更加扩大，导致日益严重的社会问题。

　　（2）城市内部的贫富差距。当前住房短缺、房价高昂，是大中城市普遍面临的突出问题。这个问题与征地制度也有很大关系。由于不允许集体建设用地开发房地产，客观上使开发商形成自然垄断地位，可以肆无忌惮地抬高房价，谋取暴利。不断飙升的房价，使少数开发商和投机炒房者富者愈富，而广大中低收入阶层则贫者愈贫，或者成为“房奴”，或者陷入“蜗居”、沦为“蚁族”。

　　（3）国民收入的积累与消费。21世纪初，我国政府的各种收入总和已占GDP的30％以上，达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高，一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会投资。有学者研究表明，2009年我国全口径政府收入实际已突破10万亿，约占GDP的32％。其重要原因之一，就是政府通过征地获取数额巨大的土地出让收益。2009年1．6万亿土地出让收入，约占当年GDP的5％；2010年土地出让收入高达2．9万亿元，占当年GDP的7．3％。

　　政府的收入过高，严重抑制了居民收入的正常增长，导致消费需求不足。20世纪80年代初，我国消费率曾达62％，之后呈下降趋势，2005年降为52％，其中政府消费占14％，居民消费仅为38％。到2008年，居民消费进一步降为35．3％，2010年进一步降为33．8％。金融危机爆发前，世界平均消费率为78％—79％（美国约为85％）。无论与历史水平相比，还是与世界水平相比，我国的消费水平特别是居民消费水平都实在太低了。消费需求不足，经济发展主要靠投资和出口拉动，发展的成果不能由全体人民共享，这样的发展是难以持续的。