三、改革土地制度的政策法规的方向与关键点

　　土地制度的改革是适应社会主义市场经济的要求，赋予农民完全的土地财产权。一是构建城乡统一的土地市场，允许农民在国家规划引导下，自主地参与工业化、城市化进程；二是对必须征为国有的土地，赋予农民谈判权，参照市场价协商补偿标准和补偿方式。由于利益关系调整比较大，改革不一定能够一步到位，但应该有一个明确的方向。改革方案，应该有一定弹性，尽可能反映各地方的经验，鼓励地方继续探索，避免一刀切的弊病。

　　对于改革政府经营土地的制度，目前一些地方试行的工业用地年租制等，已经是有所触及，但还少有根本性的改革探索。总的来看，这方面的改革还处在理论探讨层面。从趋势看，这个制度是非改不可，否则征地制度改革也可能改不下去。任何经营活动，都是以追求利益最大化为目的，政府如果从事经营活动，也不可能例外。政府经营土地的收入，来源于农地转为建设用地的级差收益。为了保证这个收益的最大化，很自然地要压低征地费用，并且对农村集体土地进入市场加以限制。因此问题的主要根源，在于政府成了市场主体，在于政府以管理手段实现经营目的。这个问题不解决，单纯改革征地制度，一是恐怕很难改的彻底，二是即使是不彻底的改革措施，落实起来也会阻力重重。

　　在我国实现工业化、城市化的过程中，必然会有一个政府主导、政府直接参与经营的发展阶段，但政府最终必须退出直接经营活动，社会主义市场经济体制才可以真正确立、完善。否则，国家将面临滑向官僚、权贵资本主义的危险。

　　改革政府经营土地制度，涉及干部制度、财税制度等更深层次的问题，可以考虑分布实施，第一步应是把经营土地的职能从土地管理部门分解出去，管理部门只负对城乡土地按统一规划实现管理的责任。经营土地的职能则交由另外的部门承担，至于如何承担，可以有多种方案，逐步试验、摸索、完善。

　　（作者系中国农村劳动力资源开发研究会副会长、安徽省城乡劳动力资源开发研究会会长、安徽省人大常委会原副主任）使用土地制度改革的结果。虽然现行征地制度在我国工业化城镇化发展过程中发挥了重要作用，但也带来了人口城镇化明显滞后于土地城镇化的矛盾，以及对农民土地财产权利保护不够和建设用地粗放等问题。因此，积极推进征地制度改革，改善当下地方经济发展严重依赖土地财政和土地金融的不利局面，保护农民对土地的合法财产权利，分配好土地非农化和城镇化的增值收益，让发展带来的成果由全体人民共享。城市经营土地制度则是政府发展战略是当下必要而又紧迫的任务，而城镇化不可避免地要占用农民土地。这就必须处理好两个重大问题，一是合理引导人口流向；二是充分考虑农村转移人口的当前利益和长远生计。而现行征地制度是从计划经济演变而来的，属于历史产物，城镇化实现中国特色