辽宁省棚改：问题与有待完善的做法

　　尽管辽宁棚改区取得了举世瞩目的骄人业绩，为解决低收入者住房问题提供了有益的鉴戒和启示，为我国其他地区的棚户区改造和住房保障提供了弥足珍贵的经验，但是，仍然存在一些问题有待进一步思考。

　　第一，进一步完善棚户区居民住得稳的长效机制。

　　随着棚改任务的结束，零星的、散片式的住房改造也将逐步纳入政府议事日程。以棚改为契机，总结经验与教训，建立起一整套完整的涵盖经济适用房、廉租房等保障性住房的体系，真正实现国人住有所居，安居乐业，分享经济发展成果，已逐渐深入人心和政府决策议程。但是，住房问题解决后，如何实现居民住得好、住得稳，确保其生活具有稳定性和持续性，建立长效机制，仍存在不足之处，如棚户区居民就业再就业者多是从事低收入的工作，居民自主创业的主动性不足等，因而建立居民住得稳的长效机制成为今后工作的重心。

　　第二，进一步提升居民参与棚改的力度与积极性。

　　棚改工作涉及的利益关系十分复杂，更新改造能否顺利推动，关键是各个利益方的诉求能否达到平衡。因此，这就要求参与棚改的各方能够切实参与到棚改中来，从改造需求到改造方向、改造的拆迁补偿方案及规划设计方案等，应该始终贯穿着公众的参与。特别在改造方案的规划设计阶段，能让公众真正参与其中。因此，建议在整个棚改改造程序中，除了在改造专项规划审批前进行公示外，还要加强网络及媒体的宣传，为群众提供更多的参与渠道，变过去的被动参与为主动参与，使更新改造在公平、公开、公正的前提下进行。

　　第三，把握好棚户居民安置聚集与分散的最佳平衡点。

　　在理论和实践上，贫困人口聚集还是离散，均存在若干问题：贫困聚集会形成贫困文化，诱使贫困代际转移；但在贫困离散的情况下，贫富杂居，也会对双方的社会心理造成一定影响。在棚改过程中，对低收入者居住空间安排也做了一些有益探讨：通过与城市总体规划的衔接，选择棚户区居民的安置区位和地点，对城市的居住空间进行局部调整，试图从总体规划中稀释贫困的空间聚集，适应城市布局结构调整需要。虽如此，在具体安置形式上也多为集中安置。成片的棚户新区是否会成为孤立的新棚户区，由于时间尚短，结果还不是很明晰，但在目前实践中已显露出一些苗头，这种现象应该引起一定的重视。当然，分散安置也存在自身的问题。因而如何有效地把握好棚户居民安置聚集与分散的最佳平衡点，是一个值得深入讨论的话题。

　　第四，进一步完善社区管理机制。

　　在创新和探索棚户新区管理模式与方法，成功创造的自治性物业管理等模式，为后续棚改工作和社区建设提供了很好的参照。从目前情况看，许多棚改新区行政化色彩浓厚，官僚作风日渐凸显，小区居民自治程度有待进一步拓展。在棚户新区的管理上，如何进一步发挥居民自主自治的管理，仍有探讨的必要。同时，在物业管理等方面，政府介入过多，现行多为政府安排的物业管理，缴费很低甚至不缴费，商业化、市场化运作不多，若未来政府因素撤离，棚改新区可能会陷入原先棚户区无人管理的境地。因而，社区制度性管理机制虽已现雏形，如何实现社区管理自治化和物业的可持续性，仍有进一步研究的必要。

　　第五，进一步谋划资金偿付问题。

　　辽宁在棚改过程中开辟了多种筹措渠道，开创性的实现了“政府+市场+社会”的“三位一体”模式。但是对于棚改的资金偿付问题，缺乏一定长远规划，为未来埋下隐忧。从总的偿付情况看，到2011年底，一些城市存在一定的挂账或到期拖欠的问题(如阜新、抚顺)，一是在对土地出让金过于依赖的情况下，当土地出让金减少时将加大棚改资金的偿付压力；二是财政收入的持续增长在很大程度上依赖于新兴产业的盈利能力和城市新的增长能力，但辽宁省新兴产业发展缓慢与全国趋同，为未来埋下风险隐忧，给棚改资金的偿付带来不确定性。

　　第六，进一步提高住房质量。

　　棚改后，住户的房屋面积显著增加，对房屋舒适度的评价也相对较为满意，在棚改过程中充分实现了对房屋产权的肯定和保护，另外相关配套设施覆盖率较高，但不容忽视的是房屋质量问题有待长期进一步的观察。独立调查显示，受访者对于房屋质量的评价并非很好，认为“还可以”和“不太好”占了半数以上，说明在棚改方面，虽然步伐较快、时间较短，但是房屋质量方面有待进一步观察。

　　第七，需要继续关注棚改新区的环境管理问题。

　　需防止新建小区从一家一户的分散污染变成区域性的集中污染。调查发现，棚户区居民在居的新建小区所缴纳的物业费非常少。容易基础设施及配套服务在维护和管理上出现资金短缺问题。吸取国外教训，避免形成新的贫民住区。

　　执笔：

　　倪鹏飞：中国社科院城市与竞争力研究中心主任、中国社科院财经战略研究中心研究员

　　班吉：联合国人居署全球监测与研究部主任、联合国大学研究与培训研究员

　　陈飞：中国社科院城市与竞争力研究中心研究员、首都经贸大学城市学院博士

　　魏婕：西北大学经济学院博士研究生