顶层设计与地方试点相结合

　　业内专家认为，征地制度改革、集体建设用地流转等，单靠地方政府推动是不能完成的，需要中央进行顶层的系统设计。缩小征地范围、允许集体建设用地直接入市，让农民获得更多的财产性收入，建立城乡统一的建设用地市场等，涉及土地收益分配格局的调整。只是单纯地推进单项制度改革，如征地制度改革，难以落实，阻力很大。需要协调推进土地管理制度改革，优化现行土地管理制度政策体系。因此，未来的土地政策应加强改革的顶层设计，同时，应从基层吸取好的成功做法上升为政策法律。

　　“改革既要做好顶层设计，又要允许摸着石头过河。顶层设计包括土地管理法怎么修改，农村集体建设用地条例怎么制定，但是考虑地方差异性，不可能那么具体，所以允许地方探索经验，等成熟后再制定为法。”朱中一建议，征地制度改革要从立法层面解决，先修改法并制定有关条例；宅基地的流转、城乡建设用地增减挂钩可以探索试点，地方有一批试点城市；城市存量土地盘活各地已在探索。不过他认为，法的修改有相当难度。

　　叶剑平对此表示赞同，他也认为应该先试点，再定制度，改革能否实现，要从法律上做出调整。农村集体建设土地如果全面市场化要先修改宪法，还要修改土地管理法，明确征收权利的界定、使用权等。“目前整体制度框架不具备，今年全面推开不现实。”他说。

　　近年来，国土部部署了一批试点，进行土地管理制度探索和改革，一些地方取得了较好的成效，在全国产生了较大的影响。成都的农村集体土地还权赋能，经营性集体建设用地进入市场，耕地保护补偿机制；广东“三旧改造”等低效用地“二次”开发及节约集约用地试点。这些试点成效显著，根本经验是承认农民的土地财产。