此外，为鼓励农地整理资源丰富、但建设用地指标需求不大的县市推动农地整理，浙江省还出台了一系列政策，允许对土地整理新增耕地折抵的建设用地指标进行跨县市有偿调剂，即推行“土地发展权交易”。自2000年以来，浙江省“折抵指标”市场开始大规模发育，交易量不断上升。截至2004年底，全省经批准跨市县调剂的“折抵指标”达到30万亩。

　　这样来看，浙江省通过土地整理，不仅改善了农业生产的条件，建成了1000多万亩标准农田，而且新增了耕地，通过“折抵指标”为省内发达地区腾挪了30万亩的建设用地空间。

　　较之“增减挂钩”产生“复垦指标”，通过农地整理而产生的“折抵指标”政策值得政府在进一步完善的基础上充分考虑，作为未来建设用地指标来源多元化的一个主要方向。它有以下几个明显的优势：

　　首先，同样可以增加耕地，但农地整理成本往往显著低于宅基地复垦成本，避免社会资源无谓浪费。

　　其次，更重要的是，农地整理可以有效地改善农业基础设施，同时提高存量和新增农地质量，更有利于实现耕地保质、保量的目标。在中国农村税费改革之后，地方政府由于无法进行从农业产出中收税，进行农田水利基础设施建设的积极性有所下降。虽然中央政府目前要求地方政府必须从土地出让金收益中抽取10%进行农业基础设施建设，但地方政府仍然没有动力。这样一来，很多地区的水利灌溉设施的“最后一公里”建设不到位，对农业生产造成不利影响。而如果实行“折抵指标”的政策，地方政府的农业基础设施建设积极性会被马上调动起来。

　　最后，农地整理不仅不影响农民生活、生产，反而有助于农民增产、增收，不会带来农民集中居住可能带来的社会不稳定问题。

　　当然，通过土地整理新增耕地并部分折抵建设用地指标，其缺点是新增耕地数量可能有水分。因此，如何通过规范验收程序和高科技手段确保新增耕地真实性需要关注。但这类技术性问题还是有办法有效解决。无论如何，土地整理对农村、农业和农民是有益投资。

　　因此，我们认为，未来在积极稳妥推进“增减挂钩”的同时，应该分阶段推动以农地整理为主体的“土地发展权交易”政策。第一步，在市、县乃至省级行政范围内建立起“折抵指标”政策。第二步，在全国范围内建立以“折抵指标”为主体的土地交易市场。

　　如果允许“折抵指标”跨省交易，不仅可以解决发达地区用地指标不足的问题，同时可向欠发达地区注入了大量的资金，用于改善农业生产条件，提高农地质量。当然，中央可以将市场交易对象、交易量纳入计划管理，并对农地整理和指标交易加以严格监督管理。

　　“宅基地换户籍”不可行

　　最后，需要专门讨论一下当前流行的“宅基地指标异地换户籍”的政策建议。

　　从原则上看，建设用地指标跨区交易，有利于提升土地利用效率，但这种指标交易应该是一个单独建立的市场，使得交易指标多个买方和多个卖方通过市场寻求均衡价格，只有这样做，才是最有效率的。而如果把它与户籍捆绑起来操作，只会降低建设用地指标交易市场运行的效率。

　　举个例子，江苏、浙江农民去上海、南京打工，按照“宅基地指标异地换户籍”的方式就不得不复垦江苏、浙江农民宅基地来获得建设用地指标。但从经济效率上看，相对于江苏，浙江的宅基地复垦，一些以农业为主地区，如安徽、黑龙江的宅基地，其占地面积往往要更大，而住房建筑面积更小，投资更少，每单位面积宅基地复垦的成本要远远低于江苏、浙江宅基地复垦的成本。如果建立一个单独的建设用地指标跨区交易，上海、南京就一定会去安徽、黑龙江去购买宅基地复垦指标，而不会去江苏、浙江买。换句话说，从社会最优角度来看，拆迁江苏和浙江的宅基地复垦并置换用地是一个不好的选择，而“宅基地指标异地换户籍”则会锁定这种不好的选择。

　　进一步来说，由于人口迁移和土地利用不是线性关系，那些特大城市土地利用集约度更高，人口吸纳能力也更强，但却未必需要与吸纳人口同比例的土地，这样“宅基地换户籍”很难实现供求均衡。如果无法实现均衡，这种方案就会存在很大问题。

　　事实上，所谓“宅基地换户籍”，就我们观察了解到的试点来看，仅在重庆、浙江等地小范围区域内的置换，难以解决“异地进城”的问题——因为其首先需要一个跨区的发展权交易市场作为制度前提。而我们的逻辑是，一旦跨区的土地发展权交易市场(建设用地指标市场)建立之后，人口流动所带来的土地利用跨区调整问题就可以很好地解决；而搭配本地农民给外来农民工盖出租房来解决住房问题之后，这两个市场已足够解决“异地进城”的问题，并不需要再将“宅基地权利”与“户籍”两者挂钩——从可行性上来说，这两件事情可以分别用两套机制应对；从必要性上来说，将这两者挂在一起反而会带来侵害农民财产权利的风险。

　　汪晖为浙江大学公共管理学院副教授，陶然为中国人民大学经济学院教授

　　【作者：汪晖陶然/文】